开放合作型行政审判模式的展开与政府法治

无论从我国政党政治的特色还是社会转型的现实上看，开放合作型的行政审判模式对于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐都具有明显的比较优势，其要义值得在修改行政诉讼法的过程中加以贯彻。当然，回顾过去几年人民法院通过调整司法政策引导行政审判模式的转向，也能够发现某些矫枉过正的做法，如过于重视协调结案甚至片面追求协调和解撤诉率、热衷于构建各种徒具形式的互动机制、片面理解为大局服务的口号甚至无原则地迁就行政机关等。诚如有的学者所言，中国语境下的司法边界问题是如何“矫正过度司法”和“克服司法软弱”的问题。^[117]就未来行政审判制度的变革而言，既需要保持司法谦抑有所不为，也需要树立司法权威有所作为，从而使人民法院能够在理想与现实之间灵活地行走。笔者认为，当前和今后一个时期，我国开放合作型行政审判模式的构建应坚持如下三项基本原则：

（一）适度抗衡是开放合作的前提

开放合作型行政审判模式的建构并不意味着司法机关可以完全放弃对行政行为的合法性审查，也不意味着司法机关可以一味采取模糊、迁就的方式寻求行政纠纷的功利性化解。针对行政审判实践中出现的各种各样的变异，有学者批评“中国的法院为了摆平各种关系，很大程度上所展现的并不是一个中立司法者的面向”。^[118]行政诉讼法颁行二十二年来，尽管遭遇到很大挫折，但其对于行政法治的推动、人权保障的落实、官民矛盾的化解以及公法研究的促进都起到了积极作用。很显然，全部推倒重来、甚至有意使行政诉讼制度向民事诉讼制度简单复归的做法并不合乎适宜。相反地，对于传统封闭对抗型行政审判模式中的某些合理因子仍有必要予以继承。正如美国社会法学的创始人庞德所言：“我们必须决定，通过法律我们预计能做些什么以及必须把什么留给其他社会控制机关去办。我们必须检验我们所有的法律武器，估计一下每件武器对于我们今天的任务有多大的价值，还要问一问，可能设计一些什么新的东西，以及设计出来之后，我们能合理地期望它们完成什么任务。”^[119]事实上，在近几年的司法政策调整过程中，最高人民法院也展现出适度强化抗衡的一面。除了不断扩大受案范围拓宽司法抗衡行政的领域之外，加大指定管辖、异地审理和提级管辖的力度，为司法抗衡行政提供有力的组织保障；充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，为在事实问题上有效抗衡行政提供可能；设置政府信息公开案件禁止性判决，为在民众权利预防性保护中抗衡行政提供机会；等等。

笔者认为，在开放合作型行政审判模式的建构中，首先应当坚持适度抗衡是开放合作的前提原则。就适度抗衡的匹配性制度设计而言，关键在于“行政审判权独立行使”和“行政诉讼类型化改造”的落实。其中，前者的目的在于为适度抗衡提供组织保障；后者的目的在于为适度抗衡提供空间保障。当前，围绕行政审判权独立行使的改革主张很多。其中，取消基层法院行政审判庭、由中级法院主要承担行政案件一审任务和设置独立的行政法院系统专门审理行政案件两种主张尤其引人注目。最高人民法院行政审判庭法官梁凤云新近撰文指出：“建立独立的行政法院体系，是司法机关长久地、公正地承担其行政诉讼职能的基本条件。行政法院的设立构成了本次行政诉讼法修改的最重大课题。甚至可以说，只要设立行政法院，其他问题即可迎刃而解。”^[120]行政法院的设置事关中国司法改革的走向，也涉及国人特别是政治精英对西方社会司法独立理念的理解程度和继受方式，实有必要循序渐进从而不断凝聚社会共识。不过，在现行宪法第一百二十六条“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”规定的解释框架下，各种有助于行政审判权独立行使的举措都可以进行尝试。出于“妥善消解司法权与行政权间的紧张对立”^[121]的考虑，对行政诉讼制度实施类型化改造却有必要。在不同类型的行政诉讼中，司法与行政抗衡的程度并不相同。一般来说，撤销诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼中的对抗相对比较激烈，调解结案受到很大限制；相反地，一般给付诉讼中的合作成分则大为增强，调解结案应受鼓励。因此，为了明确抗衡和合作的具体场域，行政诉讼类型化改造就显得比较迫切。最高人民法院行政审判庭两位资深法官新近也撰文指出：“为了解决行政诉讼对权利救济请求缺乏回应性、对行政权力的行使方式缺乏针对性、审判方式缺乏科学性以及解决纠纷无法做到实质性等问题，最重要也是最有效的办法就是引入行政诉讼类型化的思想。”^[122]

（二）机制创新是开放合作的关键

作为一种全新的行政审判模式，开放合作既是诉讼理念和诉讼哲学的更新，同时也是纠纷解决机制的转型。鉴于现行行政诉讼法完全是一种行政行为中心主义的结构安排，因而在行政纠纷解决机制上体现的也都是一种一元化的思路：单一的撤销诉讼；单一的合法性审查；单一的普通程序审理；单一的判决结案方式。按照行政诉讼类型化的改造思路，就必须充分发挥行政争议以及行政相对人诉讼请求的引领作用，通过多元化的机制创新，改变目前纠纷解决方式僵化、单一的局面。为此，就必须处理好“边缘与中心”“变革与守成”之间的关系，将一些实践证明行之有效的机制及时吸纳进来，形成一种多中心主义的结构。(www.xing528.com)

笔者认为，在开放合作型行政审判模式的建构中，与开放合作精神相匹配的机制建设主要包括如下四个方面：一是多元化的行政审判程序。当前，需要从适用范围、审判组织及审理规则等三个方面进一步完善简易程序。^[123]除此之外，针对信息公开等特殊行政案件，还可以规定法院对屏蔽审查权的分享，即法官有权在当事人双方不在场的情况下，单独就行政文件的内容进行审查，并在自由心证的基础上作出被告是否应当向原告公开有关信息的裁判。针对已经经过行政复议程序特别是复议听证式审查程序之后进入行政诉讼程序的案件，以及适用简易行政执法程序作出的行政处理决定，可以考虑适用更为灵活、快捷的诉讼程序进行审理，从而使有限的行政审判资源得到更为科学合理的配置。二是多元化的纠纷解决方式。除了从外延和内涵上进一步完善现行行政裁判方式以外，有必要参照《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定并结合司法实践的经验得失，对行政诉讼调解和和解结案方式作出详细规定，切实扭转目前行政诉讼非正常撤诉率过高的局面，防止行政审判在运动化治理的政治生态中越陷越深。同时，要进一步发挥“裁判补充型”司法建议在行政纠纷化解中的特殊作用。三是多元化的司法审查标准。除了在撤销诉讼、课予义务诉讼及部分确认诉讼中继续坚持合法性审查标准之外，应着力从两个角度构建多元化的司法审查标准：一是区分事实问题、法律问题、政策问题和裁量问题，针对行政案件所涉及的不同面相的问题分别进行合法性、合理性和合目的性审查。二是区分不同类型的行政诉讼，在无效确认诉讼中探索建立“是否明显违法”的审查标准，在一般给付诉讼中探索建立实质性审查标准。三是多元化的庭审布局，庭审布局属于法律仪式范畴，法庭场景的布置、审判地点的选择并非微不足道的技术问题，其背后往往具有深刻的司法隐喻。近年来，“圆桌审判的德州模式”“行政首长出庭应诉的海安模式”“法院文化建设的港闸模式”等地方样板的兴起，显示出中国行政审判庭审布局多元化的发展趋势。这些极具符号学意义的改革举措暗合了近年来“司法为民”“法律效果、社会效果与政治效果相统一”的理念，需要在及时总结实践经验之后上升为正式的制度安排。

（三）普世价值是开放合作的界限

任何审判模式的运行都必须尊重司法规律、顺应时代潮流。在开放合作型行政审判模式的生成和发展中，也存在很多令人担忧之处。特别是在能动司法、和谐社会、多元纠纷解决机制、社会管理创新等口号的影响之下，行政审判实践出现了一些明显的矫枉过正之举。例如，判决的中心地位存在被协调撤诉取代的现实危险，行政案件存在被非诉行政案件淹没的可能，司法的中心地位存在被其他力量架空的现实威胁，司法的纠纷解决功能存在被其他行政解决方式挤压的窘境。为此，就必须重申对普世价值的尊重，把握好开放合作的界限，避免行政审判走向新的误区。

笔者认为，在开放合作型行政审判模式的建构中，普世价值的遵循应从外部和内部两个维度展开：首先，就外部视角而言，需要正确判断包括司法在内的各种行政纠纷解决方式的利弊，继续倡导一种“自由竞争、适者生存”的自然法则。英国宪法学巨匠詹宁斯曾言：“此项职能从行政机构转移到法院或者从法院转移到行政机构一般都不会有实质性的改变，因为它需要的是更公正的裁判机构，而不管其拥有多少权力，或者因为它需要的是某种特定的程序，而不是另外的一种程序。”^[124]对于司法和行政在纠纷解决中的地位来说，在破除司法万能的神话之后，也要警惕落入行政万能的陷阱。根据媒体最近的披露，在由行政机关负责起草的行政复议法（修订建议稿）（简称“实务稿”）中，行政复议已经成为行政诉讼的前置条件。实务稿规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”^[125]如果这条建议最终被立法者采纳，官方所希冀的“把行政复议制度建设为解决行政纠纷的主渠道”完全可能化为现实。笔者以为，对于正处在十字路口的中国行政诉讼制度而言，这与其说是一种解脱，不如说就是一场新的灾难。行政复议对行政诉讼的侵蚀由来已久，但在行政诉讼法第三十七条“自由选择模式”的庇护下，这种侵蚀作用并未产生太大的实际效果。为此，对上述建议应当予以高度警惕，避免行政审判的外部空间遭受重压。“只有在相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人所实际感知；也只有通过相对人的自由选择，行政复议与行政诉讼制度才能在彼此激烈的竞争中获取相应的生长空间”。^[126]其次，就内部视角而言，需要正确对待行政诉讼制度的使命，避免将其自我降格为一种纯粹的行政纠纷化解方式。正如德国学者胡芬所言：“行政诉讼法既非单纯的‘行政法’，又非单纯的‘诉讼法’。在广义上，它是公法上法律争议的法院程序法；同时，它也是通过各种具体裁判去实现宪法和行政法的方式。”^[127]对于我国现阶段行政审判制度的使命来说，不能因为官民矛盾纠纷化解的紧迫性就放弃了对权利保护和监督行政的追求。事实上，二战结束之后各国行政诉讼制度在权利保护功能之强化、诉讼种类之增加、行政裁判权之扩大、行政裁判之司法化等四个方面表现出共同的发展趋势。毫无疑问，在开放合作型行政审判模式的建构中，对这些行政审判制度内在的发展规律必须予以认真对待，避免行政诉讼的价值在模式重构的旗号下被扭曲。