开放合作型行政审判模式初现：杨海坤教授行政法学研究论文选

面对封闭对抗型行政审判模式的挫败和社会转型对行政审判工作的新要求，最高人民法院近十年来通过各种形式不断调整行政审判政策，积极探索行政审判制度创新，在很大程度上促成了行政审判模式“静悄悄的革命”。可以说，一种新的以开放合作为内核的行政审判模式已经初现。

（一）社会转型呼唤行政审判模式转变

肇始于二十世纪八十年代的改革开放已经将中国带入一个不可逆转的社会转型时期。在政府的强力主导之下，中国的城镇化进程在二十一世纪之初迅速加快。在2012年的政府工作报告中，“中国城镇化率已经达到50%”的字样赫然列在其中，这是中国社会结构的一个历史性变化。伴随着城乡二元结构的断裂、人口结构的巨变和社会关系结构的变动，社会利益纠纷、社会矛盾日益突出。近年来，社会资源分配的不公、城乡贫富差距的加大和正式解纠机制的迟钝，严重威胁到社会的稳定与和谐。信访潮的涌现和群体性事件的频发，更是社会有机体面临崩溃的征兆。事实表明，当前中国的社会矛盾纠纷主要是“干群矛盾”和“官民冲突”。被国家的最高决策层视为解决人民内部矛盾、实现社会稳定最有效方式之一的行政诉讼制度，在解决行政纠纷、化解官民矛盾方面显然没有发挥应有的作用。充满理想主义色彩的封闭对抗型行政审判模式在激烈的社会转型中越发显得不适，行政审判模式亟待转型。

首先，就行政相对人而言，将行政争议提交法院处理不仅希望能够讨个说法，更希望纠纷能够得到实质性解决。在社会转型时期，官与民之间的矛盾纠纷往往都具有十分复杂的社会背景，很多案件的背后都存在错综复杂的利益博弈。因此，行政案件的处理必须达到“案结事了人和”的效果。^[104]然而，封闭对抗型的行政审判模式却片面追求明辨是非曲直的目标，禁止通过调解、和解等更为灵活的手段妥善化解行政纠纷，行政案件的处理往往出现“官了民不了”的结局。当前，日益增多的行政申诉、上诉案件就反映出行政诉讼制度“定纷”功能有余而“止争”功能不足的问题。事实表明，行政案件的审理不能简单地一判了事，必须立足纠纷的实质性化解，使行政相对人的利益得到最大限度地实现，进而真正地实现社会和谐。诚如学者所言，纠纷的解决决不仅限于是非判定的做出，其内涵至少包括“化解和消除冲突”“实现合法权益和保证法定义务的履行”“法律或统治秩序的尊严与权威得以回复”“避免或减少同类冲突的重复出现”等。^[105]可见，从行政相对人角度上看，一种新的以促进行政纠纷能够得到实质性解决为目标的行政审判模式亟待建立。

其次，就行政机关而言，基于经济发展、社会稳定与社会和谐的三重考量，希望得到人民法院的配合实现社会多元合作共治。与西方市场主导的城市化发展路径所不同的是，我国的城镇化推进完全是一种政府主导型模式。从中央到地方，各级党政机关的相应部门对于城镇、城市的设置、规划、建设选址、土地使用的审批、土地功能的改变、规划许可证、工程许可证、基础设施的建设、改造拆迁等事务都有着严格的审批和直接决定权，举凡开发区的大规模建设、新城的设置乃至大规模的旧城改造都由政府直接运作。^[106]政府主导型的城镇化发展模式尽管能够在短时间内实现经济社会的发展目标，但也造成了土地闲置、环境恶化、社会分化等一系列十分棘手的社会问题。近年来，诸多群体性事件都是由失地农民、城市拆迁户及环境污染受害者等弱势群体所引发的。“国家对稳定的高度强调以及纠纷对社会稳定的影响，决定了纠纷解决在社会生活和政治运行中的特殊意义。持续多发的社会冲突很容易使转型社会陷入无序状态、乃至引起社会危机”。^[107]正是基于对社会稳定价值的重大关切，执政党在2006年10月提出了“构建社会主义和谐社会”的政治理念，要求“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”。就行政机关而言，在保持经济平稳较快发展的同时，动员体制内一切有利因素化解社会矛盾、维护社会稳定就成为最重要的中心工作。因此，当行政相对人将行政纠纷诉诸人民法院时，行政机关也迫切需要得到司法机关的理解、配合和支持，进而共同完成化解社会矛盾、促进社会和谐的政治任务。然而，封闭对抗型的行政审判模式却以司法与行政之间的对抗作为明辨是非的手段，拒绝与行政机关之间任何可能的合作。为此，从行政机关角度上看，一种新的凸显司法与行政良性互动的行政审判模式也需要建立。

最后，就人民法院而言，基于自身能力和所处环境的考虑，也希望“借力”于其他机关通过各种方式妥善化解行政纠纷。身处急速社会转型时期的当代中国，大量行政纠纷的发生源自复杂的社会原因，矛盾尖锐、处理难度大。以目前法院在体制内的孱弱地位和有限能力而论，实在难以承受如此过重的包袱。2004年10月，时任最高人民法院院长的肖扬首席大法官在美国耶鲁大学所发表的题为“中国司法：挑战与改革”的演讲中就曾经提出：在中国目前的法院审判中，对正义执著追求的“理想主义”可能在一定程度上必须让位于解决纠纷的“现实主义”。^[108]为了积极应对复杂多样的行政纠纷，近几年来，人民法院一直在努力探索优化行政审判外部环境的机制，试图通过协调当事人双方及其他外部社会力量一起参与行政纠纷的化解。尤其是在原告人数众多、社会影响突出的群体性行政争议的化解过程中，人民法院几乎自始至终都要在法律与政策、实质正义和程序正义、维护政府权威与个人权利、自主与谦抑之间不断穿行。在《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》（法〔2006〕316号）所开列的机制“清单”中，“认真做好群体性行政案件的稳控工作”“积极探索以和解方式解决群体性行政争议机制”“处理群体行政案件要把司法为民和服务大局紧密联系起来”“要切实提高协调利益关系、开展群众工作、处理人民内部矛盾、维持社会稳定的本领”“紧紧依靠党委的领导和政府的支持”等政治话语充斥其间，反映出人民法院的实践智慧和对现实的无奈。相比之下，封闭对抗型的行政审判模式强调司法的中心地位，由法院主导一切行政纠纷的化解。很显然，这种传统的行政审判模式难以适应行政纠纷化解多中心的现实。可见，从人民法院角度上看，一种新的去司法中心化的行政审判模式也急需建立。

（二）开放合作型行政审判模式的初现

在激荡的社会转型过程中，人民法院究竟是通过何种路径实现行政审判模式悄然转变的呢？有学者在分析“我国法院是如何发展行政法”时曾经总结出司法解释、《最高人民法院公报》及法院内的规范性文件或者权威性文件所发挥的作用，认为它们“超越了个案的纠纷解决，能够产生具有法一样的对未来案件反复适用的规范效应，能够在特定的事项与领域内建章立制，形成一种稳定的法秩序”。^[109]就超越行政诉讼法文本本身、总结行政审判实践经验、引领行政审判模式调适而言，最高人民法院的司法解释特别是权威性司法文件发挥了至关重要的作用。

自2004年开始，最高人民法院先后发布《最高人民法院关于进一步加强行政审判工作的通知》（法〔2004〕33号）、《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》（法发〔2007〕19号）、《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38号）等三个具有全局指导意义的权威性行政审判政策文件，推动了封闭对抗型行政审判模式的嬗变，对行政审判制度的变迁产生了极为深刻的影响。法〔2004〕33号文件明确提出要“积极开展行政审判制度创新”“努力营造良好的行政审判司法环境”，要求各级法院“按照人民法院司法改革的总体部署，根据行政审判工作的特点和规律，积极改革和创新行政审判制度和工作机制，争取短期内使行政审判工作上一个新台阶”，“结合当地实际，主动自觉地接受党委领导和人大监督，争取政府支持”。“创新”“主动”等词语的首度出现，彰显出最高人民法院加强行政审判工作的决心，也拉开了行政审判模式转型的序幕。此后，在上述三个纲领性文件的指导下，最高人民法院又相继发布了一系列重要司法文件和司法解释，从不同侧面突破了现有法律规定的局限，通过司法政策的调整促进行政审判模式的悄然转向。这些解释和文件主要包括：《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》（法发〔2007〕2号）、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（法发〔2007〕9号）、《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（法发〔2007〕10号）、《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释〔2008〕2号）、《最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法〔2008〕125号）、《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（法发〔2009〕14号）、《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号），《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号）、《最高人民法院关于加强司法建议工作的意见》（法〔2012〕74号）。解读这些权威性文件，不难看出，行政诉讼法文本所规定的诸多制度都已经出现了明显变化，有的甚至完全走向了文本规定的反面。作为一种非穷尽的列举，表1直观地反映出这些变化，折射出封闭对抗型行政审判模式的蜕变。(www.xing528.com)

表1　司法政策调整促进行政审判模式转型实例

（三）开放合作型行政审判模式的特点

最高人民法院近几年来一系列司法政策的调整显示，一种具有浓郁中国本土气息的行政审判模式正在形成。这种本土化的行政审判模式与行政诉讼法文本所宣示的“封闭对抗”已渐行渐远，“开放合作”的意蕴却日益浓厚。这种模式为人们摹绘出另一幅行政审判的别样图景：民众通过起诉将其与行政机关之间的行政争议提交到法院面前，法院通过与行政机关之间的互动合作，将审判活动转化为有效化解矛盾的过程，经由多元主体的程序运作最终实现行政纠纷的实质性解决。具体来说，开放合作型行政审判模式呈现出如下三个方面的特点：

1.促进行政纠纷实质性化解。与以明辨是非曲直为根本任务的封闭对抗型行政审判模式相比，开放合作型行政审判模式的最终目标在于促进行政纠纷的实质性化解。日本学者棚濑孝雄曾言，审判制度的首要任务就是纠纷的解决，如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。^[110]现行行政诉讼法片面强调人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查并作出类型化的胜负裁判，这种简单化的处理方式往往难以触及行政案件背后深层次的权利义务关系，过高的行政案件申诉上访率与过低的原告服判息诉率之间形成了强烈反差。有鉴于此，最高人民法院近年来特别强调行政案件的审理要达到“案结事了人和”的效果，避免出现“案结事不了”“官了民不了”的现象。这种司法导向体现了行政审判纠纷解决观的复归，与我国当下化解社会矛盾、构建和谐社会的主流政治观完全契合。一般认为，行政纠纷实质性化解具有三层含义：一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下后遗症；三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。^[111]在纠纷实质性化解观的支配下，包括判决、调解、协调和解、司法建议在内的各种处理方式都可以尝试，包括法院、行政机关、原告以及其他一切有利的社会资源都可以加以利用。从这个意义上来说，促进行政纠纷实质性化解是开放合作型行政审判模式最为显著的特点，体现出浓郁的现实主义情结。

2.实现司法与行政良性互动。以促进行政纠纷实质性化解为目标的行政审判模式必然要求重新塑造司法权与行政权之间的关系，避免出现对立化和附庸化两种极端关系形态。作为行政诉讼法律关系中最为重要的一环，人民法院与行政机关之间的合作尤为必要。特别是在《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》之后，“从源头上预防和减少行政争议发生”已经成为我国和谐社会政治语境下的核心司法理念，无疑是人民法院和行政机关的共同使命。从这个意义上来说，实现行政纠纷的实质性化解构成了行政机关和人民法院之间“合作”与“共谋”的牢固政治基础。^[112]近年来人民法院从不准调解到大张旗鼓地推崇协调、从鼓励行政首长出庭应诉到倒逼行政首长出庭应诉、从消极对待司法建议到积极运用司法建议，这些转向无不反映出人民法院在现行体制的夹缝中谋求行政审判发展空间的良苦用心。如果结合同一时期行政系统内部的类似努力，就不难发现这种主动调适其实是相辅相成的。^[113]司法与行政之间良性互动关系的形成，为行政纠纷的实质性化解奠定了坚实基础。

3.程序运作主体多中心主义。与封闭对抗型行政审判模式坚持由司法主导程序运作所不同的是，开放合作型行政审判模式倡导的是多中心的程序运作。也就是说，人民法院通过开放行政审判活动过程，吸纳更多的司法外力量参与审判程序的运作，共同推动行政纠纷的实质性化解。在多中心主义的程序运作框架之下，原、被告双方不再是消极、被动地听从于人民法院的安排，而是更加频繁地通过合意解决纠纷。行政首长出庭应诉之所以被誉为“执政为民的试金石”“法治政府建设的风向标”“社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧”和“政府自身建设的好抓手”^[114]，就是因为行政首长出庭搭起了官民之间平等对话与理性沟通的平台，为人民法院协调行政案件、促使当事人和解撤诉提供了极大便利。与此同时，简易程序的设置特别是双方同意实行独任审理的试点，体现出人民法院对当事人程序选择权的尊重，促进了行政纠纷解决方式和行政案件审理程序的多元化发展。在最高人民法院近几年发布的一系列司法文件中，“善于利用现行体制提供的各种资源”“积极争取当地党委和政府的支持”“建立健全民意沟通表达机制”等措辞频频使用，暗含着司法高层对优化行政审判外部环境、借助各种司法外社会力量参与矛盾纠纷化解的热切期望。短短五年时间内，最高人民法院相继发布两项推进司法建议工作的专门文件，使这一原本极为边缘化的制度上升为行政审判的中心制度，成为与行政判决、裁定及决定并驾齐驱的第四类重要的行政诉讼法律文书。^[115]司法建议的兴起，表明人民法院已经开始有意识地发挥行政审判的延伸功能。这种不拘泥坐堂问案、主动为党委、政府出谋划策的做法，是贯彻能动司法理念的体现，有助于人民法院社会管理创新“促进者”角色的充分发挥。^[116]可见，在多中心的程序运作中，人民法院自身的司法功能也呈现多元化的发展趋势，加之前述行政纠纷解决方式的多元化和行政案件审理程序的多元化，可以看出，“多中心主义的司法”已经取代“司法中心主义”而成为开放合作型行政审判模式的又一重要特征。

分析至此，开放合作型行政审判模式与传统的封闭对抗型行政审判模式的区别可以通过表2直观地显示出来。

表2　开放合作型行政审判模式与封闭对抗型行政审判模式的区别