我国行政许可数量众多，内容不同，条件各异，全部合并集中到一个部门是不现实的，因而，行政许可权的集中只能是相对的。那么，相对集中许可权改革面临的技术性问题是，哪些许可权可以集中？理论上，有学者认为，集中行政许可需要考虑行政许可的类型。采用形式审查的行政许可一般可以集中，需要进行实质审查的行政许可一般不宜集中。专业技术性强的行政许可一般不宜集中，不需要专业技术知识就可以审查判断并作出决定的行政许可可以集中。[72]从改革的实践看，相对集中的行政许可主要是市场进入类行政许可。以江苏南通为例，南通市行政审批局集中的审批事项是53大项，117小项，主要是市场准入类许可和部分经营许可且必须符合这样几个条件：1.审批依据和标准明确；2.审批不涉及专业技术性；3.行政审批局能够独立完成。凡是涉及上下级审批且最终的许可权不在南通市行政审批局的事项、多部门共同许可的事项、垂直管理机构的许可事项、消防等体制上无法集中的许可事项、港口、航运、交通等闭环许可事项都不在集中的范围。由于行政审批局集中的只是一部分许可事项，因此，南通市与审批服务关联的部门是一局三中心，即行政审批局、行政服务中心、公共资源交易中心和地方公共服务中心（12315服务中心）。
哪些行政许可可以集中确实是需要通过不断探索逐步加以解决的一个技术性问题。我国行政许可法第十二条规定的行政许可，若以行政许可的功能为标准，大致可以分为三大类：一是作为限制市场进入手段的行政许可，这类行政许可简称为市场进入类许可，二是作为资源配置手段的行政许可，这类行政许可简称为资源配置类许可，三是作为预防和控制有社会危害性活动实施的许可，这类许可简称为危害控制类许可。[73]在上述三类许可中，目前相对集中的主要是市场进入类行政许可，因为这类许可大多不需要专业技术支持，且多为形式审查。资源配置类行政许可虽然许可权没有集中，但大多也已经实现了许可场所的相对集中，目前绝大多数地方政府都建立起公共资源交易中心，公共资源交易中心的性质和功能类似于行政服务中心，是资源配置类行政许可场所的集中，将来能否在公共资源交易中心的基础上将各部门分散的资源配置许可相对集中到一个或几个主管部门，譬如将土地使用权、矿业权、林权、养殖权、海域使用权等自然资源使用权的交易统一集中到国土资源部门，甚至合并集中到行政审批局，也都值得进一步探索。因为资源配置类行政许可都具有如下共同特点：必须采用招标、拍卖等公平竞争的方式且必须以招标、拍卖的结果作为资源配置许可的依据，资源主管部门对资源配置基本上不享有自由裁量权，作出行政许可决定的程序基本一致且都是流程性的，一般都不涉及专业性技术性问题。
目前仍分散在各行政机关的行政许可主要是危害控制类行政许可。这类行政许可多涉及专业性技术性且审查标准、审查方式各不相同，有的需要通过考试、考核等方式作为许可决定的依据，有的需要通过评估、评价等方式作为许可决定的依据，有的需要通过检验、检测、检疫、鉴定等方式作为许可决定的依据，因而，无法实现完全集中。另一方面，受部门分割的牵制，这类行政许可的设定和划分过散、过细、过繁，许可权的行使不仅分散在各行政机关，甚至分散在同一行政机关内部的不同部门，客观上需要相对集中。可行的相对集中的改革路径是：首先，实现行政许可权在行政机关内部的相对集中。目前，有些行政许可事项在行政机关内部都没有集中起来。以公安行政许可为例，公安行政许可不仅范围广、事项多、数量大，而且不同的许可事项分散在公安内部不同的部门不同的警种。从爆破作业人员资格审批、保安培训机构审批、驾驶人员资格审批、出入境签证到机动车辆号牌发放、企业印章刻制审批、剧毒化学品运输许可、枪支弹药使用许可、消防安全许可、游行示威许可、烟火燃放许可、大型群众性集会活动许可、开锁典当等特种行业经营许可、宾馆网吧桑拿治安许可、金融机构金库安全防范技术审批、道路开口许可、停车场规划设计竣工验收，等等许可事项，都是由公安机关内部的不同部门和不同警种分别审批和许可，且信息、数据也未能完全共享。因此，作为改革的第一步，先将公安机关内部的许可权相对集中起来，这不仅是必要的，也是可行的。其次，对于那些条件相似、标准相近的许可，其权力的行使可以相对集中或合并到某一行政机关。再次，通过大部制改革将分散在各行政机关的许可事项逐步集中甚至合并起来。(www.xing528.com)
（原载《法学评论》2017年第6期）
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