相对集中行政许可权改革的合理性

有学者担心，将行政许可权与监督权交由不同的机关行使，存在行政计划权、调查权、许可权、强制权、处罚权如何协调运用问题，行政审批局模式不利于原许可机关有效运用权力和实施管理。^[69]将许可权从原许可机关分离出来交由其他行政机关行使，确实存在许可与后续监管如何衔接的问题，这也是实践中基层行政机关反对相对集中行政许可权改革的主要理由。但换个角度思考，行政机关普遍抵制的事项是否正是需要改革的事项呢？自行政审批改革以来，包括国务院部门在内的行政机关，对改革的响应多是表面的，真正发自内心拥护改革的并不多。每一轮审批改革中，部门内部“成天想着怎么少被割肉。等这关过去了，又琢磨着怎么扩权”。审批管理的惯性思维，扩权的冲动，部门本位主义的影响，审批权背后巨大的利益诱惑，对其他监管手段的生疏，使得各级行政主管部门深陷“审批陷阱”，“行政审批已经渗透于机构、制度、人员，已经内化为部门利益之中，离开了审批就不会监管”。^[70]行政审批改革的推进所以如此艰难，以审批以基础建立起来的管理体制所以难以撼动，根子就在于各级审批机关对审批的留恋和对改革的抵制。将审批从原机关中分离出去，一方面，斩断了许可权力与部门利益之间的联结，消解了原机关对改革的抵制；另一方面，失去了审批的抓手，倒逼行政机关不得不创新监管方式，唯有如此，适应市场与社会改革发展需求的新型监管体制才能逐步建立起来。

如前所述，市场经济的本质是信用经济，与市场经济相适应的经济和社会监管体制应当是信用监管，即以市场和社会主体的信用记录作为监管的依据和基础，“让守信者处处受益、失信者寸步难行”是信用监管的核心。当监管不再依赖审批和许可时，将许可权从许可机关分离出来，审批部门依法许可，主管部门依法监管，这不仅不会影响监管的效果，反而更有利于各司其职。至于相对集中行政许可权改革是一种过渡性的改革措施，还是未来行政许可权实施的常态，这取决于改革的成效、新型管理体制的建设情况以及政府机构改革的走向。(www.xing528.com)

当然，相对集中行政权也需要考虑许可权集中的合理性和可操作性。当行政许可需要通过调查、评价、鉴定、检验、检测、考试、考核等方式作为依据而专门的审批机构不具备相应的专业性、技术性人员或设备时，或者当行政许可需要进行实质性审查而专门的审批机构不具备相应的审查能力时，这些行政许可权的集中就不具有合理性和可操作性。但许可权的集中只是相对集中，而非完全集中，只是把那些能够集中在一些办理的许可事项集中起来。到目前为止，还没有一个地方将一级政府所属部门的行政许可全部集中到一个部门的改革试点。以成都武侯区为例，相对集中的是区机构编制委员会办公室、区发展和改革局、区教育局、区经济与科技信息化局、区民政局、区财政局、区物价局、区人力资源和社会保障局、区环保局、区建设局、区房产管理局、区城市管理局、区交通与市政设施管理局、区统筹城乡工作局、区商务局、区文化体育旅游局、区卫生局、区人口计生局、区安监局、区民族宗教事务局、区档案局等21个政府部门的行政许可权，^[71]其他诸如公安、消防、人防、气象、国土、水利、工商、税务、产品质量监督等部门的许可职能并没有被集中。