相对集中行政许可权改革的合法性

在我国单行行政管理立法上，政府工作部门的职权都是法律直接规定的，各部门在法定职权范围内行使权力，并对权力行使的结果负责。这就意味着任何部门的职权都是法定的，任何部门的行政活动都必须于法有据。而将行政许可权从法定部门的职权中分离出来交给其他部门行使，涉及法定许可机关的变更和法定许可职权的转移。由于集中行使行政许可权的部门非法定行政部门，由此引发了相对集中行政许可权改革是否违背职权法定原则的争议。有学者认为，行政许可权由法定行政机关行使，这是职权法定原则的要求。频繁、大量地将行政许可权从法定行政机关剥离，交由其他行政机关行使，这不符合职权法定原则精神。^[66]也有学者认为，相对集中行政许可权并不违反职权法定原则，一级人民政府决定由行政审批局行使其他有关行政机关的行政许可权，属于调整其政府部门的职能，是其权限范围内的事。^[67]由于职权法定原则是依法行政原则的基础，因此，相对集中行政许可权改革是否违背职权法定原则是一个必须明晰的基本问题。

职权法定原则包括职权主体法定和职权内容法定。职权主体法定是指任何行使行政职权的主体都必须是依法设定的主体。在我国，规范行政主体的立法是行政组织法，由于没有统一的行政组织法，我国规范行政组织的立法由国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法组成。在国务院部门的设立方面，国务院组织法第八条规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。依这一规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并由总理提出，组织法没有规定。在地方人民政府工作部门的设立方面，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十四条规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。依此规定，地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府决定，报上级人民政府批准和本级人大常委会备案即可，组织法也没有规定。结合国务院组织法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的上述规定可以看出，在组织法上，作为行政权主体，我国只有一级人民政府是法定的，政府部门并非是法定而是由总理以及各该级人民政府决定的，到目前为止，我国各级人民政府应当设立哪些工作部门在组织法上并没有明确规定。

在行政职权的设定和分配方面，宪法第八十九条规定了国务院行使的十八项行政职权，国务院组织法第三条规定，国务院行使宪法第八十九条规定的职权。无论是宪法还是国务院组织法都未将宪法第八十九条规定的职权分解到国务院各部门。换言之，依据国务院组织法的规定，国务院部门的职权也非法定，而是由国务院决定的，它们分别行使国务院行政职权的一部分。关于地方人民政府的职权，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条规定了县级以上地方各级人民政府行使的职权，第六十一条规定了乡、民族乡、镇人民政府行使的职权，但没有规定地方政府工作部门的行政职权。依此规定，地方各级人民政府工作部门的职权同样是非法定而是由其所属的人民政府确定的，它们分别行使归属于本级人民政府的行政职权的一部分。综合上述规定，在组织法上，只有一级人民政府行政职权的内容是法定的，人民政府工作部门的职权内容也是非法定的。

那么，又如何理解单行管理法对政府工作部门职权的直接规定呢？这些规定是否属于将组织法规定的一级人民政府的职权分解到各部门以实现部门的职权法定呢？总体上说，单行管理立法将行政职权设定并分配给政府部门，蕴含着部门职权法定的精神。但如前所述，由于组织法上各部门的设置及其职权均是非法定的，因而，管理法上部门的职权法定只是相对的，而不是绝对的。以产品质量法的规定为例，该法第八条规定，国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。依该条规定，产品质量监督部门仅仅是产品质量监督的主管部门而不是行使产品质量监管管理职权的唯一部门，实践中产品质量监管管理的职权仍需要各级人民政府在产品质量监管管理部门与其他相关部门之间进行划分和明确，产品质量法并未作出明确规定。不仅如此，单行管理立法上设定的职权主体还是可以调整和变动的。无论是行政处罚法第十六条规定的一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，还是行政许可法第二十五条规定的一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，都表明部门的法定职权是可以调整和变动的。而且，我国的政府机构改革仍在进行中，机构的调整、合并特别是大部制改革尚未完成，在未来相当长时间内，我国的政府机构仍会处于频繁的裁减、合并之中，如果机械地恪守部门职权法定原则，那么，那些已经被合并、转移的行政职权都将因非法定机关行使而失去合法性。(www.xing528.com)

因此，在我国，部门职权法定是相对的，且是可以调整和变动的。相对集中行政许可权的改革并不违背职权法定原则。

那么，部门法定职权的调整和变动是否应当遵循相应的程序规定呢？答案是肯定的。具体到行政许可权的变动应遵循什么样的程序，这涉及对行政许可法第二十五条规定的理解。分歧主要集中在：是不管何种层级的行政机关行使有关行政机关的行政许可权，都需要经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府决定，还是仅适用于省、自治区、直辖市人民政府所属的行政机关行政许可权的调整。^[68]我们同意第二种观点，即许可法第二十五条的规定仅适用于省、自治区、直辖市人民政府所属的行政机关行政许可权的调整。如果将其扩大适用于地方各级政府所属行政机关行政许可权的调整，会出现许可法第二十五条的规定与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十四条规定之间的冲突。因为行政许可职权的集中必然涉及工作部门的设立（如设立行政审批局）、原机关的减少或合并，组织法对此已有规定，应当适用地方组织法第六十四条第四款的规定，即由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。