相对集中行政许可权改革的必要性

2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），《纲要》提出，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。但目前为止，相对集中行政许可权改革仍处于试点阶段，并没有在全国全面推开。理论上对相对集中行政许可权的改革尤其是行政审批局模式的认识与评价还不一致，实践中相对集中行政许可权的改革还面临着来自行政机关的强大阻力。相对集中行政许可权改革的推进仍需要进一步凝聚共识。而改革的共识取决于对这一改革的必要性及其意义的认识。

尽管仍处在试点和探索阶段，但相对集中行政许可权改革的必要性及其积极意义已开始显现出来，具体体现在下列方面：

（一）为根治行政许可中广泛存在的“许可事项互为前置、互相捆绑、法外增设许可条件”等顽症找到了良方

由于行政许可权不仅仅是一项权力，也蕴含风险和责任。在部门分散行使行政许可权的情形下，为消解、分担行政许可中的风险与责任，各部门常将其他部门的许可事项作为本部门许可的前置性许可，或者将不同部门之间的许可事项相互捆绑，或者法外增设行政许可的条件（譬如要求申请人提供各种奇葩证明），不同部门的许可互为前置、相互推诿、相互扯皮以及由此造成的当事人办证难、办证繁成为许可证办理中屡禁不绝的顽疾。在商事登记制度改革中，为了打破各式各样的前置性许可对企业登记的束缚，国务院先后推出了先照后证、证照分离等改革举措，企业登记不再以经营许可证的办理为前置条件，企业经营涉及许可事项的，由当事人在取得营业执照之后另行办理许可证。这样的改革虽然放松了企业登记，但没有真正解决问题，因为许可证还要到各部门分别办理。企业一旦经营许可证拿不到，仍然不能从事经营活动，已经取得的企业登记毫无意义。而且，实践中当事人关心的并不是许可证和执照谁先办谁后办的问题，他们关心的是，我要开一个加油站、开一个饭店、开一个超市、开一个药店、开一个理发店总共要办哪些证以及怎么办理。行政许可权集中后，所有的许可证和执照被集中到同一机构，实行许可证和执照的同时办理，这就不仅解决了当事人后续办理许可证的难题，也有效化解了行政许可证分散办理中互为前置、相互捆绑以及法外增设审批条件等顽症。

（二）为行政审批的下一步改革打开了新的突破口

传统的行政审批是以部门分割为基础设定的，为适应多头管理，立法上将本可以一体完成的审批事项或在一个环节完成的审批事项人为肢解为若干个审批事项或若干个审批环节并分配给不同的审批部门，这大大增加了行政许可的数量，也大大增加了当事人办理许可证的负担和成本。一项建设工程，从立项、环评、规划、安监、消防、人防到竣工验收被人为分割为二十多个审批事项，十多个部门依据不同的法律分别审批。一个建设项目的审图本来完全可以合并为一体，但由于主管部门不同，立法上不得不将施工图人为分割成地面的、地下的、地上的、抗震的、消防的、气象（避雷）的等等，并由不同的部门进行审查，有些还互为前置。食品安全法将食品安全管理分为食品生产、食品销售、餐饮服务三个环节，每个环节都需要经过行政许可，该法第三十五条规定，国家对食品生产经营实行许可制度，从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。由此，整个食品生产经营许可被分解为食品生产许可、食品销售许可、餐饮经营服务许可并分别由质监、工商、卫生等部门分别办理。自行政审批改革以来，虽然大量的行政许可事项被削减，但是，由于部门分割、各自为政的管理体制并没有被打破，因而，以部分分割为基础建立起来的审批制度并没有解决，行政许可事项的裁减、合并还存在着巨大的空间，这也是下一步行政审批改革的主要目标之一。在政府机构改革特别是大部制改革停滞不前的状态下，实行行政许可权相对集中，将行政许可事项从原机关中分离出来集中到一个部门，这就消解了部门对改革的掣肘，为行政审批事项的裁减、合并打开了新的突破口。

（三）为打破审批监管一体化的管理体制、构建新型的监管体制扫清了障碍(www.xing528.com)

我国传统的行政管理是以审批为基础建立起来的，这种审批监管一体化的管理体制的主要弊端就是以审批代替监管，将本属于事中事后的监管事项前移合并到审批环节并与审批捆绑，譬如将户口的注销与尸体的火化捆绑，将机动车违章的处理与车辆年检捆绑，将户口登记与计划生育证明或社会抚养费缴纳捆绑等，“只审批、不监管，只会审批、不会监管，重审批、轻监管，强审批、弱监管，无审批、不监管，不审批、不监管，为了不管、所以不批”等现象几乎是审批监管一体化体制下无法克服的普遍问题。不仅于此，以审批代替监管非但没有解决监管中的问题，反而因此不断滋生着新的社会问题，将社会抚养费（俗称超生费）缴纳与户籍登记捆绑，不仅没有解决社会抚养费的缴纳问题，反而导致大量新生儿因此沦为无户口人员（黑户口）。此外，审批与监管合二为一还造成了审批责任与监管责任之间的界限不清。一旦出现问题需要追责时多是“眉毛胡子一把抓”。虽历经改革，但以审批为基础所构建的管理体制至今没有被真正撼动。随着整个经济和社会的快速转型，这种审批管理的体制越来越不适应经济和社会发展的需要。

从社会管理的角度看，许可仅仅是为经济和社会活动设定了一定的条件，但当事人的活动是否达到了行政许可设定的条件是需要通过监管解决的问题，因此，与事前的许可相比，事中、事后的监管更为重要。但审批监管一体化的体制无法实现权力重心从事前审批到事中、事后监管的真正转移。从体制改革的要求看，计划经济的本质是审批经济，与此相适应的监管体制必然是审批监管，市场经济的本质是信用经济，与新体制相适应的监管体制应当是信用监管。虽然我国目前正在大力推动社会信用体系建设，但如果不打破审批监管的体制，行政机关不能摆脱审批监管的传统监管思维，信用监管体制无法真正建立起来。相对集中行政许可权的改革本质上也是审批与监管相分离的改革，抽掉了行政机关的审批职能，失去了审批这一抓手，倒逼政府管理方式的改革和创新，如此方能清除建设新型监管体制的障碍。从明晰责任的角度看，审批与监管分离后，审批机关按法定条件审批，申请人只要符合法定条件，就应当予以许可，至于如何保证经营活动或社会活动符合许可证规定的条件、防止出现违法问题，那是监管中的事。主管部门则按法定职责实施监管并对监管负责。这就解决了长期以来困扰执法人员的因审批与监管不分所导致的审批与监管之间责任模糊不清的问题。

（四）为行政许可职能的集中、数据、信息等资源的整合和政府机构的精简创造了条件

我国的行政管理体制虽历经多年改革，但是，部门分割、各自为政、多头管理、权力重叠、职能交叉、权限模糊、权责不清的问题并没有解决。对于行政许可而言，这种部门分割的审批体制使整个审批管理处于碎片化的状态之下，不仅行政效率低下，而且资源浪费，老百姓办证苦不堪言。因此，整合行政职能、精简政府机构成为我国管理体制改革的重要内容。行政服务中心模式虽然实现了办证场所的相对集中，减轻了申请人在各许可机关之间的奔波之苦，但由于行政机关的许可职能并没有合并集中，因此，传统体制下各自为政的弊病并没有解决。相对集中行政许可权改革打破了原有的审批模式，推动了行政许可职能的整合。而且，行政许可权的相对集中也是信息、数据资源的集中，通过资源整合实现了多个审批事项通过“一个主体、一个公章、一本卷宗、一个数据库”即能够完成。因此，相对集中许可权不仅是许可权力的相对集中，同时也是信息资源、数据资源的整合与集中。当许可职能分离出去后，原有机关中大量从事审批管理的人员必须裁并或转岗，这又对政府机构的精简、合并形成了倒逼之势。

（五）为行政许可权回归公共目的提供了可能

行政许可是为了解决市场和社会所不能解决的问题、需要政府许可管制的事项。行政许可法第十三条规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的都不得设定行政许可。但在现实生活中，大量的行政许可仍作用于市场和社会有效活动的领域和空间，或者本可以采用事后监管等方式解决的事项仍在通过行政许可的方式进行管制。以部门为主体的审批，虽然形式上都是代表公共利益在履行审批职能，但实际上，每个部门都有自己的部门利益，因此，许可权逐渐异化为维护本部门利益的工具和手段，行政审批改革的最大阻力就是源于各部门对改革的抵制。不少的许可事项，大家都知道有问题或根本不解决问题，但就是改不了，仍在带病运行。将分散的行政许可职能从部门中分离出来由统一的审批机关集中行使，实际上是釜底抽薪，切断了许可权力与部门利益之间的联结。行政审批局基本上不存在部门利益，只代表一级人民政府依法履行行政许可职能，这可以解决长期以来困扰行政审批改革的部门利益对改革的钳制，让审批回归本来目的，也为行政许可项目的进一步清理和精简创造了条件。