改革成果：相对集中行政许可权改革及其涵义

二十世纪初，为规范行政审批权的行使，福建厦门、广东深圳、浙江绍兴等地开始探索建立行政服务中心（又称为行政审批中心，或一站式服务中心），将行政审批事项集中到行政服务中心办理。行政许可法实施后，行政服务中心在各地方政府中普遍建立起来。随着改革的深入，2008年12月，成都武侯区率先成立全国首个行政审批局，区发改委、区物价局等21个部门的行政审批职能被划到行政审批局，60项审批事项由3个科室全部负责。^[60]继四川之后，相对集中行政许可权的改革在全国其他地方逐渐展开。特别是自2014年起，天津滨海新区，河北威县，山西太原，江苏的南通市、盱眙县、盐城市的大丰区和苏州工业园区，浙江温州的部分区县，广东广州市、清远市、深圳市的部分区，四川成都武侯区、新津县，绵阳江油市、巴中市，贵州的贵安新区、贵阳国家高新技术产业开发区、瓮安县，相继展开相对集中行政许可权的改革试点。2015年3月，《中央编办国务院法制办关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》（中央编办发〔2015〕16号），确定天津、河北、山西、江苏、浙江、广东、四川、贵州八个省市开展相对集中行政许可权改革试点工作，改革的核心内容是，“根据行政许可法第二十五条规定，由国务院批准有关省级人民政府，根据精简、统一、效能的原则，组织试点市、县（市、区）或开发区就相对集中行政许可权的实现形式进行探索。将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使，或者将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使”。行政许可的相对集中由此在全国形成了两种模式：一是行政服务中心模式。这种模式的特点是，由地方政府设立一个或若干个行政服务中心，行政许可机关向行政服务中心派驻工作人员，工作人员代表行政许可机关行使行政许可权，行政服务中心为许可机关派驻窗口提供服务和规范化管理。但行政许可权仍由职能部门行使，原职能部门派出的工作人员仍由原职能部门管理，代表原职能部门作出行政许可决定。二是专门的行政审批局模式。这一模式的特点是，行政许可权能从原行政机关职权中分离出来，集中归并到行政审批局，行政审批局以自己的名义行使行政许可权，作出行政许可决定。

上述两种不同的集中模式引发了有关相对集中行政许可权涵义的不同理解。早期的学者多以行政服务中心模式为基础定义相对集中行政许可权，认为相对集中行政许可权就是行政许可事项的集中办理。譬如有的学者认为，行政服务中心提供“一站式服务”，是相对集中行政许可权制度的主要载体。^[61]有的学者认为，相对集中行政审批权就是将行政审批事项集中在一个服务大厅，实行一门受理、一个窗口对外、一条龙服务。^[62]但随着行政审批局模式的出现，理论上对相对集中行政许可权的理解发生了变化，认为相对集中行政许可权应当是指许可权的集中而非许可事项办理场所的集中，行政服务中心模式仅仅是行政许可场所的集合，而不是行政许可权的集中。^[63]但在如何理解“相对集中许可权”的涵义上意见又不完全相同，代表性观点有两种：第一种观点立于试点中的行政审批局模式，认为相对集中许可权就是将许可权集中到一个行政机关行使。譬如有学者认为，相对集中许可权是将分散在多个行政机关的行政许可权，从原有的行政机关职权中分离出来，集中整合归并到一个行政机关行使。^[64]第二种观点认为，行政许可权集中是相对的，相对集中行政许可权形式也应是多样的。譬如有学者认为，将行政许可权集中整合归并到一个行政机关行使，仅是集中行政许可权的一种形式，将行政许可权分散整合归并到多个行政机关，也是集中行政许可的方式；在推进大部制改革中，将几个政府部门合并为一个部门，该部门行使原本由几个部门行使的行政许可权，这也是一种集中行政许可的办法。此外，相对集中行政许可包括横向和纵向两个维度的集中，行政审批局模式只是同一政府内行政许可权的集中，相对集中行政许可权还包括不同层级政府间行政许可权的集中，这种集中更具有现实意义。^[65](www.xing528.com)

相对集中行政许可权源于行政许可法的规定。因此，讨论相对集中行政许可权的本来涵义应以行政许可法的规定为依据。行政许可法第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。该条规定被认为是相对集中行政许可权的直接法律依据。依据这一规定，必须是行政许可权从原来的机关转移给另一行政机关，方为行政许可权的集中，如果许可权力没有转移，只是行使权力的场所集中，那就不是行政许可法所规定的相对集中许可权制度，而是行政许可事项的集中办理制度。至于是由一个行政审批局统一行使许可权，还是设立若干个机构分别行使许可权，抑或由现行的机构集中行使其他许可机关的行政许可权，这是一个行政许可权如何集中的问题，需要在改革中逐步解决。广义上，只要是将行政许可权从原机关分离出来，交由另一行政机关集中行使，都应属于相对集中行政许可权的情形。