政党区别于国家权力，但政党以巨大的政治能量和快速动员反应机制，在国家政治生活中具有举足轻重地位。著名法学家龚祥瑞教授从比较法角度论及政党的宪法地位时指出，政党是公民和国家机关之间的桥梁、是政治共同体的火车头、是国家权力的轴心。[3]为此，我国宪法第五条第五款规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这是宪法对包括执政党在内一切社会组织和个人提出的要求。如何在治党和治国两个层面展开全面依法治国，“四个全面”战略为此提供了制度文明双向互动的具体思路。一方面，把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的辩证关系，做到相辅相成、相互促进、相得益彰。尤其是让改革和法治互相助力，以法治思维推进改革，以改革魄力完善法治。另一方面，必须在“四个全面”战略布局中研究和讨论国家权力运行问题，其中最突出的是全面依法行政、建设法治政府问题。
1.站在全面建成小康社会高度看待法治政府建设
“久困于穷，冀以小康”。[4]小康是中国老百姓对安定、幸福生活的恒久守望，也是衡量人权进步的显著标志；全面建成小康社会是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一步，也体现了执政党怀有的强烈的人权意识。在小康社会目标背景下论证法治政府建设，绝非公法蹒跚于时政之后的跟风之举。正相反，无论是法治政府的提出，抑或“四个全面”战略的提出，恰恰是学界特别是公法学者经年累月建言献策之功。迈向国家治理时代的中国民主政治亟须公法滋养，由此方能缔结护持羸弱民权、公平正义的文明之花。当前建设法治政府是在建成小康社会这个大背景下进行的，具有鲜明的时代特征：小康社会是以人权保障为基础的社会大治，亟须法治政府以规范立法、执法去具体落实；小康社会是以程序规则为标准的平衡型社会形态，亟须法治政府通过法律程序实现政府与公民法律地位平等；小康社会是以个体正义为目标的法律实现，亟须法治政府超越普遍正义去慰藉个体正义。可见，站在全面建成小康社会高度看待法治政府建设，不仅能够为法治政府建设提供路径指引，更为重要的则是小康社会为法治政府建设提出了更为高远的理论期待和法治品格诉求。
小康社会首先是一个所有人类成员一律平等、人性尊严得以全面遵守的文明社会，“人权之所以被看作一个伟大的名词，是因为它所包含的人道精神、法治精神和大同精神，合乎人类进步的要求，构成了人类进步动力”。[5]三十多年来的改革开放，将此千百年来人们的朴素愿望上升为国家发展战略，并赋予更加丰富的现代化的内涵。党的十八大把十六大提出的“全面建设”小康社会改为“全面建成”小康社会，形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局，这离不开法治政府所提供的制度资源、规范体系和程序装置。法治政府本质上就是人民政府法律化和制度化的集中体现。没有一个全心全意为人民服务的法治政府，建设小康社会只能是一句空话，全面建成小康社会就是法治政府存在和运行的纲领性目标。从这个视角分析，我国法治政府建设的根本目标就是坚持经济建设为中心，坚持“五位一体”的总体布局，发展先进生产力，实现科学发展，建成和谐社会，实现“中国梦”，它体现了中国共产党领导下的人民政府全心全意为人民服务的根本宗旨。笔者认为：“小康社会”就是“人民幸福生活”的代名词，也是法治政府坚持不懈的理想目标所在。
2.站在全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和能力现代化高度看待法治政府建设问题
全面深化改革赖以执行和推进的重要力量即法治政府。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）被称为2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的“姐妹篇”，反映出依法治国与全面深化改革有着紧密的内在联系。十八届三中全会公报和决定指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”十八届四中全会公报和决定指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”可以看出两个总目标之间的内在联系，两个文件不可分割，正所谓“改革再破浪，法治更前行”，这充分体现了全面依法治国为全面建成小康社会、落实全面改革顶层设计提供可靠保障。《决定》的生命力在于不是孤立地就法治来谈法治，而是把法治与全面改革和国家治理紧密联系起来，形成唇齿相依、互为条件的辩证关系：法治既是国家治理体系和能力的重要依托，法治又是国家治理体系和能力现代化的基本价值目标。在当前历史条件下，我们坚持中国特色社会主义法治道路，就必须在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，改革和法治相互促进、相得益彰。在笔者看来，改革与法治最紧密、最日常、最现实的结合点就在于政府行为的法治化，因为政府是各项改革的最得力的组织者和落实者。在近年来的全国人大、全国政协会议多项议题中就集中体现了改革与法治紧密配合的精神，还体现了中央政府改革与法治双重使命的自觉担当。李克强总理曾在政府工作报告中指出：“政府要勇于自我革命，给市场与社会留足空间，为公平竞争搭好舞台。”同时，他提出全部取消非行政许可审批，“用政府权力的‘减法’，换取市场活力的‘乘法’”等，都充分体现了法治政府就是改革型政府、服务型政府、创新型政府的精神。从全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和能力现代化高度来看待法治政府建设，就必须按照有限政府诉求，进一步深刻转变政府职能，简政放权，以权力清单、责任清单、负面清单的方式深入进行政府体制改革、行政执法体制改革；就必须按照服务政府诉求，要求政府不再把GDP增长、扩大投资作为首要目标，而要把公共服务、民生保障作为第一要务，把关注弱势群体权益保护放在重要位置，防止国有资产流失、防止混合所有制经济中国有大企业大股东侵犯民资中小股东，并要求政府承载更为丰富具体的行政目标：使普通大众享有更好的生态环境、更稳定的工作、更满意的收入、更好的教育、更高的医疗水平等；特别是要求地方政府能力的竞争和比拼再也不是简单的GDP比赛，而是“软实力”比拼，看谁能更好地保护产权、保护交易，谁能更好更主动地适应经济发展新常态，落实经济稳中求进的要求，谁能改变过去“谁有权力、谁有关系、谁能得益”的恶劣环境，为经济社会发展营造公平正义的法治环境，为保障公民权益提供更优质的服务。
3.站在全面依法治国的高度看待法治政府建设问题(www.xing528.com)
党的十八大提出了“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重要思路，实现了从单向度“依法治国”向复合、均衡、全方位的法治发展思路的飞跃。《决定》中指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”从建立和形成“法律体系”到建设“法治体系”，一字之变折射出全面推进依法治国新思路。“法治体系”强调一个立体的、动态的、有机完整的体系，把立法、执法、司法、守法等各个环节都纳入其中，而“法律体系”一般理解为静态的制度体系。因此“法治体系”是“法律体系”的完善和实践，体现了一种新型的完整的均衡法治观。“法律体系”是手段，“法治体系”是目的；“法律体系”是前提，“法治体系”是结果。也可以这样理解：“法律体系”通常是指规范公民行为、社会生活和市场程序的“法”，主要体现“私法之治”，而“法治体系”的“法”更突出规范国家、政府、政党治理行为的法，尤其彰显“公法之治”。
有学者把行政法机制视为政治控制机制之一，“由于中国政治环境中同时还存在其他多种机制，而各种机制各有其特点，行政法的发展程度将决定于这些政治控制机制的特点以及当代中国政治、经济、社会条件的变化”。[6]以行政程序和司法审判程序相结合的行政法机制的生成、变迁，一直处于政治体制改革和完善过程之中，不仅标明了政党国家和人权保障的文明刻度，同时也是控制国家权力、社会权力和公民权利边界的调节器。全面推进依法治国，就内部法律环境而言，是由立法、执法、司法、守法、督法等诸多环节组成的完整的“链条”。随着中国特色社会主义法律体系的形成，有法可依的问题总体上解决了，执法越来越成为整个法治建设链条中最关键的环节。当下现实中执法问题最为明显，很多法律成为“豆腐法”，成为“纸老虎”“稻草人”“橡皮泥”或“棉花棒”，藐视法律的情况还比比皆是。因此怎样做到真正树立起全社会对法律的尊崇和敬畏，怎样做到排除法外之“法”、严格执法，就成为全面推进依法治国的瓶颈问题，相应的，法治政府建设就成为全面推进依法治国的关键。应该看到，政府作为行政执法主体，具有依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能；建设法治政府，处理好政府与市场、政府与社会的关系，乃是推进严格执法、建设法治国家和法治社会的基础和前提。
4.站在全面从严治党、依法执政、反腐败斗争高度看待法治政府建设问题
从严治党与从严治理、从严治吏、从严治政关系密切，党风、政风密切相关，在中国语境下不可分割。当代中国法治建设的中心课题是“中国共产党如何领导中国人民实现依法治国”，真正实现“坚持党的领导、依法治国与人民当家作主三者有机统一”的基本方略。因此，党和法治的关系是法治政府建设最核心的问题。政治在历史上曾经长期属于超越法律的独立场域，但现代政治则应服膺于宪法和法律——而这正是一国政治文明的体现。“基本法创造了一个政治过程，同时也限定了这个政治过程。像任何民主宪法一样，基本法既建立了统治，也限定统治”。[7]十八届四中全会《决定》提出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。在法治建设工程中党要担当起领导立法、保证执法、支持司法、带头守法等多项任务。其中，保证执法就直接关系到法治政府建设。在我国，约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、行政规章的执法工作都是由政府来承担的。因此，政府是执法最重要的主体。
以法来规范党的权力，体现领导党的历史地位、执政党的执政方式，执政党的法律思维越来越务实。十八届四中全会《决定》在宪法框架内最大亮点就是把依法执政视为对党的最重要要求，即既要求党根据宪法法律治国理政，也要求党根据党内法规管党治党，重申“党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律的范围里活动”。能够依宪执政、依法行政，事关执政党兴衰。中国政府是中国共产党领导和组织的政府，政府主要负责人都是由中共党员担任，因此依法执政是依法行政的前提，也是能否建设法治政府的前提。如果说依法行政、建设法治政府是依法治国的关键，那么中国共产党能否依法执政在中国就成为能否依法治国的关键之关键。习近平总书记2015年春在中央党校省部级主要领导干部依法治国专题研讨班上提出：全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，很有深意，很有针对性、现实性。
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