信访运行机制的失范集中表现为涉法涉诉信访的终结不力，对此，信访救济中必须严格实行诉访分离，信访的归信访，诉讼的归诉讼，各自有序终结。实现诉访分离应当遵循司法权运作原理，设置“识别”与“分流”机制，将涉法涉诉信访事项从普通信访体制中分离出来，纳入司法轨道，引导信访人走正常的审判程序或审判监督程序；将那些不应通过司法途径解决的涉法纠纷分流到其他机关处理，以免当事人信访不行就诉讼，诉讼不行就信访，或者边访边诉、边诉边访[24]。政法机关领导要接待弱势群体的来访，阅批他们的来信，但决不能“法外开恩”[25]，只有这样才能逐步解除弱势群体内心残存的“清官情结”。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除法律规定的情形外，依法不再启动复查程序，重点做好对信访人的解释、疏导工作。
由于弱势群体缺乏强有力的组织保障，信访救济的融通功能对其利益表达至关重要，因此，推广信访民主恳谈制度有利于从源头上规范信访运行机制。信访民主恳谈是发端于浙江温岭的协商式政治参与制度，近年来由温岭地区向其他地区辐射，为信访人开辟了行之有效的利益表达途径[26]。信访民主恳谈致力于将行政决策的目标、任务和步骤等呈现给行政相对人，而不在于形成具有威慑力的居中裁判，以此增进信访人对行政决策的感知和认同，在沟通交流的基础上将冲突和摩擦消弭于无形。严格诉访分离并不意味着摒弃信访救济的灵活性。在弱势群体公法保护中，我们可以借鉴欧洲监察专员制度中柔性善治的精髓，在对信访案件事实深入调查、比较分析、审慎考虑的基础之上，采用建议、报告等非强制性办案方法，形成人民调解、行政调解与司法调解“三位一体”的衔接机制。
（原载《江苏社会科学》2015年第2期）
【注释】
[1]学界将其称为“成本支付定理”，指事前支付比事后支付尤其不受欢迎，即便事前支付小于事后支付。应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004（3）.
[2]制度经济学对“机会主义行为”的解释是：人们在交易过程中不仅追求个人利益最大化，而且通过不正当的手段来谋求自身的利益。机会主义与一般的利己主义不同，在市场经济条件下，人人都具有“经济人”理性，都会在一定的社会制度条件约束下追求自身利益的最大化。庄士成.我国信访“困境”的制度成因——一个制度经济学的分析视角［J］.政治与法律，2011（8）.
[3]杨振宏.政府转型中公民参与的构建及内在法理基础［M］.北京：法律出版社，2013：171-173.
[4]《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过，自2015年5月1日起施行。
[5]修改后的行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”可见，提起行政复议和行政诉讼的共同条件是“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益”。
[6]李璐.论中国弱势群体实现司法救济权的可行能力［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2013，40（3）.
[7]行政复议法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”修改后的行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”
[8]徐继敏.行政信访的功能分析［J］.河南财经政法大学学报，2013，28（5）.
[9]政府工作部门和信访工作机构不同，信访工作机构的受理主要是程序上的受理，不对信访事项进行实质处理；而政府工作部门受理的是大量来源于信访工作机构受理后转送和交办的信访事项，其受理方式主要是实质处理。
[10]杨小军.信访法治化改革与完善研究［J］.中国法学，2013（5）.
[11]任喜荣.作为“新兴”权利的信访权［J］.法商研究，2011，28（4）.
[12]党的十八届三中全会对发展社会主义协商民主作出进一步部署，将“协商民主”定位为“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，并作出广泛、多层、制度化发展的全面部署。朱思雄，刘维涛.迈向协商民主新时代［N］.人民日报，2014-9-17（020）.(www.xing528.com)
[13]王锴，杨福忠.论信访救济的补充性［J］.法商研究，2011，28（4）.
[14]李栋.信访制度改革与统一《信访法》的制定［J］.法学，2014（12）.
[15]鄯爱红.信访矛盾规律与基层政府治理［J］.北京行政学院学报，2014，（2）.
[16]邵华.信访制度变革与弱势群体权利救济［J］.河北法学，2007，（2）.
[17]［法］托克维尔.论美国的民主［M］.陈天群，赵振，译.南昌：江西人民出版社，2013：71-74.
[18]［美］理查德·B.斯图尔特.美国行政法的重构［M］.沈岿，译.北京：商务印书馆，2011：72.
[19]余凌云.行政法讲义［M］.北京：清华大学出版社，2010：147-149.
[20]舒晓琴.把信访纳入法治化轨道［N］.人民日报，2015-02-02（7）.
[21]范愉.申诉机制的救济功能与信访制度改革［J］.中国法学，2014（4）.
[22]杨建顺.日本行政法通论［M］.北京：中国法制出版社，1998：582-586.
[23]陈丹，唐茂华.试论我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示［J］.国家行政学院学报，2006（1）.
[24]刘勇，崔四星.谈涉法涉诉信访问题的实践与改革［J］.中国审判，2014（1）.
[25]事实上，“好心”领导的“法外开恩”造成了严重的负面影响，不仅严重损害了司法的权威性，也会误导老百姓，特别是滋生“以访压法”的怪象。张洋.让涉法涉诉信访回归法治轨道［N］.人民日报，2014-1-29（017）.
[26]刘巧红.温岭“民主恳谈”的宪政意义［J］.法治研究，2009（4）.
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