行政法学研究论文选：解析异化附属功能未正确配置的问题

信访在我国毕竟只是一种替代性的公法救济制度，其法治化、制度化和规范化程度难以与行政复议和行政诉讼比肩，信访功能配置的混乱与错位，导致信访原本具有的沟通功能弱化。

第一，纠纷化解功能期待过高。信访机构为国家机关和社会公众的信息沟通及相互理解搭建了一座桥梁：国家机关可以通过信访了解社会公众对国家施政方针和公务行为的看法和意见，以此作为改进工作的依据；公民也可以通过信访反映自己的诉求，在信访接待和问题反馈中参与国家大政方针的制定和社会公共事务的管理，行使当家作主的权利^[8]。但是，社会阶层流动的固化和转型期利益冲突的加剧却在一定程度上扭曲了弱势群体的维权意识，甚至产生了某种自我保护和自我维权的过度反应。“定纷止争”的迫切心理使大多数弱势群体在维权时“以效率为先”，囿于行政复议和行政诉讼的审理门槛和繁琐程序，他们对信访的依赖超过对诉讼的期待，希望信访能够实质上化解矛盾，解决纠纷。而实践中，作为信访事项的受理机关，信访工作机构不具有决定权和处分权，只能将信访事项传达、移交、转送给政府工作部门^[9]，而这只是一种协调、辅助的行政事实行为，对信访人不具有约束力。因此，信访处置权（包括决定权和处分权）的“多方行使”和“多头管理”让信访制度的救济力度大打折扣，弱势群体难以通过简单的来信来访一次性解决问题，他们对信访纠纷化解功能的期待与信访制度的现状相去甚远。(www.xing528.com)

第二，权力监督功能的紊乱。假使信访渠道合理有序，弱势群体的来信、来访能够得到足够重视，那么在信访事项的审查中便会暴露出党政机关在行使公权力中存在的不规范之处，从而及时发现日常工作中的问题，并对违法人员给予相应的处罚，同时也能够督促其他工作人员依法行政。可见，通过信访实现外部监督和内部纠错的出发点是好的，但实际执行中具体标准的不明确却导致了监督功能的紊乱：信访量的增加往往被党政机关领导视为公民对政府机关的不信任，是对政府亲民形象的“抹黑”，误以为“信访量越少也就意味着政府机关的工作越出色”，将信访量列入政绩考核的指标之中便是对“重数量而轻质量”和教条主义的直观反应。在畸形政绩考核观的影响下，地方党政机关特别是领导干部出于美化地方政绩和自身升迁提拔的考虑，花费大量行政资源降低信访数量，不惜耗费人力、物力、财力拦访、截访^[10]。虽然纸面上登记的信访数量大幅下降，但弱势群体的困难并没有得到政府机关的重视，甚至在“机械维稳”中侵害了另一部分社会公众的合法权益。权力监督的紊乱不仅削弱了信访制度本应具有的监督人民公仆依法履职的功能，而且容易在政府、社会、公民之间人为地制造“隔阂”，阻碍社情民意的上传下达，制约权利救济的效率。