我国弱者权利保障不足及成因分析

世界各国都或早或迟开始重视弱势群体的保护，并通过一系列立法来保障宪法平等权的实现。我国也裹挟在这股历史潮流中。改革开放以来，我国在弱者平等权立法方面取得了长足的进步。以老年权益保护立法为例，我国已初步形成由老年人权益保障法（以下简称老年法）为龙头以及31个省区市地方性法规所构成的老年权益保障体系，^[8]而与此相关的行政立法则更为具体和丰富。但是，无论是中央抑或地方的老年法，依然存在诸多弊病。一方面，立法内容较为笼统，老年人具体的权益、责任方面规定并不清晰。如已划分章节的12部地市法规中，涉及家庭保护和社会扶持的立法内容涵盖率占所有地市绝大多数，而对于具体权利的列举、相关部门的职责方面只有零星的规定，像河南、陕西两省和昆明市虽将政府责任部分独立成章^[9]，但对各部门的具体负责事项只是笼统的叙述，并不明晰；另一方面，与老年权益相关的立法文件零散、实施效果差，缺乏统筹协调。地方在老年法方面鲜有制定完整、成体例的操作细则，反而是将老年照料、抚养、教育、医疗等内容分散于一些地方政府的规范性文件中，增加了法律、法规的执行难度，立法效果很难实现。弱者权利保障立法面临的问题十分复杂，其成因也是多方面的。就此，笔者结合宪法平等权保护的涵义和要求，从立法理念、立法内容、立法体系和立法制度环境四个方面来探讨立法保障之不足及其原因：

第一，弱者权利保护立法存在理念上的误区。与弱者保护立法相关的，最首要的便是明晰立法理念。前已述及，平等权保护的首要内容应是在消极平等权基础上实现对弱者的尊重和保护义务。^[10]之后，又基于基本权利的受益权功能，公民能主动请求国家帮助，国家负有必要的给付义务，直到追求客观价值秩序功能进一步要求国家站在平等权保障的立场尽可能保障弱者平等权的实际享有。这种趋势体现着平等权保护的深入和全面。反观我国弱者权益立法，无论是全国人大立法，还是地方各级人大和政府立法，弱者权利保护首先不具有防御权功能的理论铺垫，弱势群体受公权力侵害后往往难以通过法律程序进行救济，这种情况已屡见不鲜。此外，因缺乏弱者权利的明确列举，“仅看纸面上笼统立法条文频频出台，看不到具体实际权利得到实现”的现象比较普遍。从这个意义上说，宪法平等权还没有在实质上转化为规范意义的宪法权利。^[11]具体原因可归结为以下两点：

一方面，弱者保障立法存在“轻权利”倾向。中国的法治模式迄今实际上是一种政府推动型法治模式，即主要依靠政府对法治目标和实现步骤进行设计并依靠政府各项带有强制力的措施付之实施的，其中虽然也不乏“开创性”的立法活动，但随之出现的偏差甚至异化现象也屡见不鲜。尤其是关涉弱势群体的社会立法，其利益协调和权益分配本应建立在社会普遍意志的共识之下，而由行政权力一方“自说自话”的状况致使对弱者权利和意愿缺乏尊重，这种过分依赖行政权力干预的立法偏向对于弱者平等权保护非常不利。

另一方面，权益立法保障缺乏可操作性，对立法本身的侵害性没有足够重视。通过立法确定国家的保护义务如果不与公民请求权相对应，不与法院的救济权相联系，那么对于公民权利的保障仅仅是纸上的宣传，这种国家义务也是不牢靠的。从源头上说，我国立法制度现状还存在着忽视平等与自由关联的弊病，对于立法权侵犯社会生活自由的情况不够重视。由此，因国家行为可能存在的侵犯性、歧视性，不深思熟虑的类型化立法不仅难以起到扶持弱者，促进社会公平的疗效，反而会增加社会群体间的差距，造就新的“制度性弱者”。^[12]如养老金双轨制、医疗保障低覆盖、缺乏弹性的退休年龄规定，都在一定程度拉开了强弱势群体的差距，致使“弱者更弱”。此外，权益立法忽视规则的可操作性。1996年老年法出台后，具体法规实施细则未曾露面，使得该法的实施效果大打折扣。对于具体的权利救济也因“依据难寻”而最终陷于“无权可维”的境地。

第二，立法内容过于笼统，缺乏权利的具体化和保障与救济措施的具体设定。首先，权益立法之“权益”没有明晰。权益法是综合性法律，其中包含不同层次的权益保障项目，如老年法中的“老年人权益”有多层面的含义，既可以是对国家经济和社会发展成果的分享权，也包括重大利益攸关事项的决策参与权，还包括应对公权力或社会歧视和侵害的防御权、抵抗权等。因而，在具体立法中就缺乏分门别类，没有明确每一种具体权利的实际内容。此外，除人们普遍享有的权益之外，老年人还享有诸如经济安全、健康照护、生活照顾和老年宜居等特有权益，正是这些权益更需要法律予以切实的、明确的保障。而31个省区市地方立法中所罗列的规则，更多地是泛泛地指向老年人的“合法权益”^[13]，而忽视了老年人的“特有权益”，致使权益立法的特殊保护功能被淡化。幸运的是，在新修订的老年法中，针对这些特有权益的内容已经初建轮廓，但是具体的权益内容还有待补充和完善。

其次，权益立法违背权责对应的规范逻辑，难以通过法律程序实现权利救济。中央和地方的老年立法中出现的倡导性政策性偏多，政治义务、道德义务多于法律义务，政治责任、道德责任多于法律责任，却未将相关的义务主体和责任承担方式等事项明确化。如新修订的老年人权益保障法在总则中写道，“积极应对老龄化是国家的一项长期战略任务”，“不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织，其上级主管部门给予批评教育，责令改正”。这些纲领性、宣示性的条文比较多，尤其是强烈的政策性表述虽具有前瞻性和适用上的弹性，但仅止于此，往往造成法律责任、义务在文本中不明确，也就意味着公民可救济的程序权利的缺失，致使公民对相关立法内容的兑现仅能通过上访等途径加以解决，而很难通过法律途径解决。^[14](www.xing528.com)

最后，目前有关立法内容缺乏对不同主体不同需求的考量。由于平等权保护缺乏防御性功能对立法权的有效制约，因而立法不平等现象就因立法者恣意而难以避免。尤其是缺少对弱者的具体分析和分类，仅是僵化地在弱者中建立“形式平等”，实质上造成了弱者范围内的不平等。因为弱者人群在不同情形下有不同的体现，例如，对待农村老年群体和老残群体，在具体措施时须有合理的差别。特殊老年人在具体立法事项中给予更多关注。当然，若面临相同的保障要求，在能力所及的范围内理应“一视同仁”。如在养老保障制度方面，虽然政府逐渐在农村实行了五保供养制度、合作医疗制度等老年保障制度。但是，这种保障制度与城市保障制度却分属两种不同的保障体系。国家未充分保障财政投入的平衡，造成农村公共品和准公共品的供给与城市相比有较大的差距，不少农村老年群体的权利享有程度非常有限。总之，具体的立法中要改变过于单一的规定。如何充分考虑到弱者的不同情况的多元需求，也是当前完善相关立法中的重难点问题。

第三，弱者权益保障的立法体系有待完善。我国虽已形成由全国老年法与31个省区市地方法规相组合的纵向权益保障体系，但因中央立法没有实施细则，缺少相关的配套法律措施，致使老年法的规范体系存在诸多问题。首先，政策与立法的关系模糊，政策性文件与立法文件职能混乱。如国务院关于《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》《中国老龄事业发展报告》中都强调了老年人在保险、医疗、社会服务、文化教育、参与社会发展等方面享有的权利内容和保护要求。而在具体立法文件中，更多的是重复政策性文件原则性和概况性的规定，却没有将具体权益保护的法律措施细化。具体指导老龄工作时，也主要是依靠政策性文件而非立法文件。其次，中央与地方之间的立法衔接存在问题。针对任何一项弱者权益法的立法实施而言，需要地方人大、政府对中央立法的内容，根据地方特点进行具体化安排，制定具体的实施细则。然而，由于中央立法在权限和责任设定方面并没有详细展开，同时对地方也缺少约束和激励的机制，地方政府往往难以跟上中央规划的步伐，鲜有推出具体的立法文件。如老年法（1996）规定了大量有关社会优抚和社会福利的统筹性方案，但是地方却鲜有制定相关的实施细则，导致法律本身的运作效率大打折扣。再次，行政部门之间的协作不力也比较突出。在部门利益的驱使下，各行政部门在立法问题上存在“各自为政”的现象，部门之间缺乏立法层面统筹协调的机制。在老年法修订之后，其涉及的养老、医疗、教育、住房等方面的立法内容，老龄办、民政部、住建部、人社部在具体法律实施过程中表面上有一些协作，但在立法文件中没有充分体现出来，地方行政各部门的协作更鲜有成效。最后，在人大立法与政府立法之间也未形成紧密的衔接关系。在我国，行政主导立法是一个显著特征，一般先是由国务院出台“五年规划”，各部委按照规划要素完成立法等制度建设的任务，推动全国立法的实现。在此过程中，人大立法权在某种意义上只是最后的成果或表现，由此带来的令人担忧，给权益保护的法律适用带来许多困扰。

第四，立法制度环境有待进一步改善。弱者平等权保护的完善和发展，从根本上说是在平衡法律秩序的实践中逐步形成宪法共识的过程。因此，权益立法本身所依赖的法律秩序和价值体系的优良状况，对于弱者权益的保护来说至关重要。而在我国权益立法中，立法程序这一重要的秩序要素却是存在诸多方面的问题。一是我国立法往往由政策执行部门带头起草法规和规章，行政机关在诸多立法提案主体中明显占有绝对优势，并且掌握着立法的“第一手资料”，地方利益和部门利益便有了寻租的可能。二是在对草案的立法决策过程中，弱者实际上缺乏“平等”的决策地位。从人大代表的构成情况看，官员和企业家占了绝大多数。上海市老年人比重已达13%，而能代表老年群体利益、能为他们说话的人大代表实际很少，不利于老年群体权益的保护和实现。三是立法听证制度形式化严重，立法参与的路径设计缺乏多样化。尽管我国政府信息公开制度已取得较大进展，如在民政部和老龄办的官方网站，我们可以看到法规和规章的实施状况。然而，在利益攸关的法规和规章的决策层面，弱者往往处于“被代言”的状态，他们的诉愿难以通过现有的程序机制传达出来，由此造成弱者的不信任和猜忌的增长，使得即便是科学可行的立法政策也往往难以获得弱势群体的认可与支持，这种公信力的缺失最终必然影响到法规规章的执行效果。因此，在具体的立法论证和表决程序上，不仅应当强化立法的程序公开，更要十分关注让弱者利益代表真正能参与其中。

当然，除立法程序的问题外，导致弱者权利保障不足，还有更广阔和更深刻的历史、现实和政治等多方面原因：从历史层面上说，中国正处在转型期，很多历史遗留问题的解决不可能一蹴而就，有待逐步完成，社会保障模式的调整迫于现实条件的限制，这主要表现在老龄化急剧加快，“未富先老”现象突出，其中还涉及农民工权利保障、失地农民的权利保护等诸多问题。农村由于人口多、资源相对匮乏、发展空间相对狭小，对老年人权益保护构成巨大压力。从政治因素上讲，中国目前仍处于政府推动立法的阶段，尤其是具有社会法性质的弱势群体保护问题，更有鲜明的政策性色彩。在可预期的未来相当一段时间里，政策带动立法实际上仍然会是立法的主要模式。因此，立法大环境必须考虑到政府在参与起草相关权益保护法中的实际作用，既不能简单予以否定，也不能不注意消减其负面效应。