农民土地权益维护的法律设计在城乡一体化中的作用

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在我国急速推进的城镇化发展进程中，如何处理好农民土地权益保护和地方经济社会发展之间的关系，始终是摆在理论界和实务界面前的难题。作者立足法学的整体视角，对城乡一体化进程中农民土地权益的维护提出了相应的制度构想。

所谓“农民”，其本意就是耕作在农用土地、生活在农村土地上的居民，可见农村土地是农民的命根子，是农民利益存在和发展的基础。农村土地是生产资源要素，也是生活资料要素，是农民安身立命的最重要财富；农村土地的利用和管理不仅涉及保护农民财产权利问题，而且关系到社会稳定和发展的公共利益问题。因此，对于农村土地问题的处理不仅涉及农民的经济利益问题，而且本质上还属于政治和社会问题。在新民主主义革命时期，中国共产党专注于农民土地问题的解决，因而赢得了民心，成为取得革命胜利的重要因素；在社会主义建设时期，中国共产党在农村土地问题上经历了艰苦的探索，有成功的经验，也有沉痛的教训，土地问题迄今依然是涉及当代中国社会长期稳定和发展的重要问题。

当前，我国经济社会发展的主要特征是城市化与工业化，或者称城乡一体化。城市化与工业化是一对孪生兄弟，世界各国城市化、工业化过程都与土地问题紧密联系在一起，都伴随着农业用地的集约经营、城市用地向农村用地的扩张。我国也不例外。改革开放以来，我国经济社会发展态势明显发生了变化，其特点就是城市化、工业化不断加速推进，同时伴随着农民主体意识、权利意识不断觉醒和农村各项制度建设迅速推进。现在我国面临的问题是：随着经济发展和生产关系变化，经济法律制度包括土地方面的法律制度需要不断重构，农民的权益关系（包括土地利益）需要不断调整。随着社会分工的深刻变化，一部分农民已经离开了土地进城务工，或就地转移就业，使得传统的农民与土地的关系发生了变化。农民对土地的功能追求也发生了变化。过去农业经济社会农民对土地的要求是能够产粮产棉，求得温饱，土地是农民赖以生存的资料；工业化初期农民对土地的要求，是土地既能自给自足又能为城市提供工业发展所需的农副产品、原材料；而在城市化、工业化的进程中，土地不仅是第一产业发展的载体，而且成为第二产业、第三产业的载体，农民对土地的诉求已经不只是打多少粮、产出多少农副产品和原材料，而考虑更多的是如何利用土地创造更多的财富，如何因土地而获得社会保障，如何使自己的土地处分权和收益分配权获得更充分的法律保障，如何使土地作为财产可以流转、交易，在市场上实现其价值。总之，农民对土地的权利诉求正随着经济社会的发展和法治的完善而逐步提升。笔者认为，当前城乡一体化背景下，必须设计有效的法律路径，以维护城乡一体化过程中农民的土地权益。

首先，必须确认和保障农村土地成为完整、平等的财产权。我国现行立法对于土地财产权性质的确认已经取得很多进步，但是离从法律上确认和保障农村土地完整、平等的财产权还有不小距离。继国家颁布物权法之后，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步提出了要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。可见，文件已经对“公益性”和“经营性”建设用地的征地进行了严格的区分，还提出了及时足额合理的征地补偿原则和做好失地农民的“就业、住房、社会保障”工作的要求。可是，实际上我国农村集体土地所有权还不是完整的所有权，因而其财产权仍属不完整的财产权。例如，我国现行土地管理法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。也就是说，农地只能农用，农村集体土地不能直接转用于非农建设，农村土地性质转换的唯一方式就是国家对农村集体土地的征收。这样的制度设计使得国家或地方政府完全垄断了农用地转为非农建设用地的土地一级市场，其他法人和自然人营业需要农村集体土地时，只能由国家将农村集体土地先征为国有土地后，方可再转让给其他法人和自然人。农村集体土地与城市国有土地的地位在实际上是不平等的，农村集体土地的使用权被排除在需求量大、增值潜力大的城市建设用地市场之外，这是农民土地权能实际上的严重缺失。农地所有权应包括对农地的占有权、使用权、收益权、处分权等排他性专有权利，农村集体经济组织（村民委员会）享有的是“所有者”权力，但实际上并不完全享有财产权的四项权能，基本上没有对土地的处分权，在这种制度架构下，一方面造成在征地过程中真正所有权的主体不能参与土地征用的谈判，另一方面也导致农民集体所有的土地使用权缺乏与城市国有土地使用权平等的权益，并丧失了在交换中实现其价值的机会。(www.xing528.com)

其次，必须认清我国农村集体土地现状的复杂性，必须使农村集体土地所有权主体明晰化，运用法律制度和市场机制来保障农民土地权益。在我国，以土地为标的的征收就是指农村集体土地的征收，国家所有的土地不能成为征收的标的。这种制度必然造成这种情况，即农民集体所有制土地的所有权只能单向转让，随着经济发展和城市范围的扩大，以及基础设施建设等发展，对农民集体所有土地的征收将越来越多，农民集体所有制的土地面积将越来越少。而在我国，农村土地集体所有制又呈现着十分复杂的情况，一方面，我国集体土地的“所有权人”数量极其庞大；另一方面，我国集体土地的所有权主体在类型上特别复杂。这两方面的情况决定了我国集体土地的确权本身是一项浩大、复杂的工程。而集体土地所有权主体的确认直接决定着农民家庭和个人的土地利益的分配和落实。目前，在土地征收问题上引起的纠纷和群体性事件往往都与农民个体权益的分配不公有关。即使将来随着改革的深入，可以允许农村集体建设用地进入市场，实现农村集体建设用地与国有土地同地、同市、同价、同权的话，但如果农村集体土地的所有权主体不能在法律上明晰化的话，农民家庭和个人利益将仍然不能得到落实，因此，农村集体土地的所有权主体明晰化依然是土地进入市场的前提，也是实现农民土地权益的前提。我国土地立法的攻坚战恐在于此。

再次，一条适合目前国情的可选择的出路是逐步推进土地股份合作制度并使这一制度获得法律保障。在现行人口均分农地制度下，即使在社会大变动和大流通情况下，出于生活保障和稳定家庭收入的考虑，大多数农民依然希望保有自己的一份土地。即使是那些有着稳定的非农职业、收入较高、生活无忧的农民，甚至是已经进城就业安家的人员，也不大愿意立即放弃自己在家乡的承包地。因此，如何在坚持家庭承包经营制度基础上，创新农村土地产权实现形式和农业生产组织方式，既促进农业生产经营的规模化、现代化发展，又保证农民土地权益的发展提升，笔者赞同有些专家和实际部门领导提出的发展土地股份合作经营模式的意见。所谓土地股份合作是指将农民土地承包经营权转为股份，在不放弃农民土地承包经营权的前提下，将土地的经营权委托给合作社，由合作社实行土地的统一规划和统一开发利用，农户参与合作社的管理并按股从合作社获得分红收益。概括起来说，就是实行稳健的循序渐进的改革，保留土地集体所有权，维护农民的土地承包权，又搞活土地经营权。首先，保留现行的土地集体所有权，有利于宪法权威的实现，有利于土地资源的规划利用，有利于巩固社会主义经济基础；其次，切实维护农民的土地承包权，有利于坚持农村基本经营制度，保证农民获得长期稳定的土地收益，并推动农业剩余劳动力继续向非农产业和城市转移；最后，搞活土地经营权是方向，它适应了现代产权制度建设的需要，有利于农村土地市场的发育、优化土地资源配置，有利于农民合作组织真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体，有利于城乡一体市场经济的发展。应该把目前崭露头角的农村土地股份合作模式看作对农村土地家庭承包经营制度的一种完善和创新，有关部门应该加快相关立法进程，制定相应政策，加强工作指导，促进土地股份合作制度健康稳步发展。

最后，目前要特别关注城乡一体化背景下农村土地使用规划问题。城乡一体化已经使得我们对土地资源尤其是对农村土地资源的需求达到空前未有的程度，城乡一体化过程实际上就是农村土地改变其所有权性质及其用途的过程。它既有积极意义，但也带来了负面影响。如果我们缺乏理性的规划和法律的规制，城乡一体化可能会导致意想不到的恶劣后果。因此，中国的城乡一体化道路，必须在科学发展观指导下进行，一定要走出一条经济效益与社会公平相协调、人口分布与资源环境相协调、社会公共利益和农民家庭、个人利益相协调的中国特色城乡一体化道路。为此目的，需要加强城乡土地规划，尤其是要未雨绸缪，加强对农村土地的规划工作。联合国粮农组织的《土地利用规划指南》提出：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素的系统评价，以此来鼓励和帮助土地利用者选择提高其生产力、持续利用和满足社会需要的最佳途径。”当下中国，土地规划的意义和作用尤其明显。必须切实保护耕地资源，控制城市规模盲目扩大，遏制城市迅猛“摊大饼”方式的扩张，把精力重点放在提高土地利用效率、实现土地资源可持续利用方面。我们面临的任务非常艰巨，要达此目标，运用法律手段是其首选，一方面要完善相关立法，另一方面则是使已有的法律得到切实的实施！

（原载《山东大学学报》2012年第5期）