前已论及，在行政复议机关是否当被告以及如何当被告问题上长期以来实务界、理论界都存在不同意见，但现在在修改行政复议法和行政诉讼法背景下，这个问题不得不有所决断了。目前至少是三种意见，第一种是“否定说”，这种观点认为无论行政复议机关是否改变原具体行政行为，行政相对人起诉时，都不能以复议机关为被告。持有这种观点的人认为，不能给行政复议机关以压力，必须使行政复议机关完全从诉讼压力中解放出来方才能够成为一个有效的监督机构。一旦行政复议机关不需要承担可能成为被告的危险，它就可以尽量受理更多的行政复议案件，并无顾忌地作出改变具体行政行为的决定。在我们看来，这是一种为“惰政”“懒政”辩解和无原则迁就复议机关利益的观点。第二种意见就是“维持说”，也就是维持现状，不修改现行行政诉讼法第二十五条规定，根据是否改变原具体行政行为为标准分别由复议机关和原行政机关在行政诉讼中当被告。如果这样，目前实践中的弊病仍然得不到解决，就失去了修法的意义。第三种意见可以称为“一律说”，也就是我们所持的观点。这一学说认为无论行政机关是否改变原具体行政行为，行政相对人起诉时，都应以复议机关为被告。因为在我们看来，行政复议决定本质上是一个新的行政行为，无论是改变原行政行为的复议决定，还是被复议机关维持原具体行政行为的复议决定都是一个新的实质性行政行为；如果复议申请人对复议机关复议决定行为无异议或者不再起诉的话，具有最终法律效力的行为就是复议决定。因此，倘若复议申请人对复议决定不服或者对复议机关不作为不满的话，都应该以行政复议机关为被告。当然，对“一律说”持反对意见的声音确实不少。他们认为，行政相对人会利用“一律说”把省时、省力、省钱的行政复议当作行政争议化解的跳板，对复议一旦有丝毫的不满就动辄提起大量的行政诉讼，从而会使行政机关应对行政诉讼的工作应接不暇，他们甚至很可能想尽各种理由拒绝受理复议案件。还有一种为行政复议机关当被告“鸣冤叫屈”的意见，认为复议机关是来解决纠纷的，是来“劝架”的，让行政复议机关当被告是让“劝架的挨打，与法理不符”。[28]
我们认为，现行行政复议体制最大的弊端是行政复议机关有错不究和有错不纠，当前民众对于行政复议制度最大的疑惑也就是担心这是一种“官官相护”的制度，要改变这种状况，要消除民众疑虑，最根本的办法就是提高行政复议决定的质量，加大行政复议机关的责任。而要行政复议机关切实负起法律责任，除非使其担当行政诉讼被告别无他途，“劝架者”应该公正“劝架”。问题是“劝架”的不公正咋办？“劝架”者“强劝”一方，使被劝一方挨打，那就应该告“强劝者”！我们认为这样规定是天经地义、理直气壮的！(www.xing528.com)
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