完善行政复议制度：杨海坤教授行政法学研究成果

基于上述理论基础，我们认为要完善我国行政复议制度，必须先进行行政法理念的调整和更新。

首先，我们认为在理念上必须坚持和重视行政复议制度的行政性，强调行政复议行为的行政行为属性。自行政复议法实施以来，理论界对行政复议的功能定位一直存在着三种不同的学说，即“自我纠错说”“权利救济说”和“定纷止争说”。“自我纠错说”认为行政复议是行政系统内部上级行政机关监督下级行政机关工作，行政机关得以重新审视自己行政行为作出的法律依据，重新认识自己行政行为的合法性与合理性，从而在行政系统内部形成自我约束，在可能的范围内主动纠正自身的错误，实现良性行政；“权利救济说”主张行政复议是申请人不服被申请人作出的具体行政行为，向复议机关提出审查和纠正的请求，迫使被申请人或复议机构亲自作出回应，在不侵犯申请人和第三人权益的前提下重新作出新的具体行政行为或者对申请人作出赔偿和补偿，实现对当事人的权利救济，将损害降低到最小；“定纷止争说”则指出行政复议最原始的功能就是一种解决纠纷的法定渠道，在复议机关、申请人和被申请人形成的三角关系中，复议机关只要做到像英国的行政裁判所那样超然中立，“不服从行政干预”，居中裁决申请人和被申请人之间的行政争议，在法律的视阈内尽可能满足对立双方的合理诉求，给当事人一个满意的答复，将纠纷和矛盾消弭于无形，就实现了行政复议制度的设立初衷，而不应赋予其过多的人权保障和层级监督色彩。我们认为：这三种认识不是对立的，是互相糅合的。也就是说，行政复议的功能不应是单一的，其功能定位应该是多元的，它是融自我纠错、权利救济和定纷止争于一体的。“定纷止争”作为一个看得见、摸得着的过程和效果，是谁都否认不了的，也就是说行政复议机关所做的工作从直观来看无疑优先立足于及时、主动、科学地化解行政纠纷，只有在消除纠纷的前提下才能更好地实现当事人的权利救济和行政机关的层级监督。而从行政机关自身而言，其立足点就是“自我纠错”，在解决行政纠纷过程中发现暴露和揭示行政权自身行使过程中的违法或不当之处，而且正是上级机关才更容易发现下级机关工作中存在的问题，从而进行针对性的监督纠错。而不论是解决纠纷还是纠错工作，其落脚点和终极目标都是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，实现对当事人的权利救济。无论如何，对行政机关而言，行政复议的直接目的就是发挥行政系统自身的监督功能和纠错功能，其行政性是不容忽视的。在对行政复议法实施初期经验教训的反思中，不少学者认为行政复议法的胎中之病就是它的行政性，而缺乏“司法化”，但事实表明，多年来大力推行行政复议“司法化”，似乎收效甚微，并没有真正解决问题，因此我们的思路又开始反思，究竟什么是行政复议制度的第一位属性，它的制度优势究竟在哪里？其“司法性”应该在什么条件下加以利用？我们的基本观点是：根据我国宪法规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。我们认为，这些规定才是行政复议权力最直接的最有力的宪法渊源。因此，行政复议制度的运行应该遵循行政权运行的一般规律和要求，其改革要与行政管理体制改革同步或匹配。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“深化行政执法体制改革”，“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”，“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制”，“做到严格规范公正文明执法”。行政复议既是一种重要的不可或缺的行政监督制度，又是一种维护行政相对人合法权益的行政救济制度，具有两重性，所以行政复议制度改革和完善必须放在这个大背景下，必须与这个深化改革目标相匹配。行政复议既然被定位为行政机关在行政系统内裁决纠纷的活动，根本上就属于行政行为的范畴，确切地讲，它本身属于行政裁决行为，对于复议申请人而言则带有行政救济行为的性质。当然行政复议行为与其他行政行为有所区别，其区别在于它带有所谓“司法性”，即它应该公平听取申请复议方和被申请人之间的争论，必须居中裁决，我们丝毫不排斥“司法性”存在的必要；但第一位的，我们认为，不能忽视它的行政性。因为从权力性质上讲，行政权本质上是一种治理权，包括组织权、指挥权、管理权、监督权等，行政复议所要达到的直接效果是要使行政机关依法运行，监督下级行政机关或者行政部门达到既定的行政目标，而这恰恰与保护行政相对人的合法权益是吻合的。另外，行政机关实行首长负责制，不管怎样，在行政体制运行的过程中，任何行政活动应该遵循行政首长负责制原则，行政复议活动也不例外，行政复议决定对外的最后效力必须经过行政首长认可和批准，因此行政复议制度不能违背行政首长负责制原理，不能忽视行政首长的最后决策权能，不能减轻行政首长对行政复议行为所负的责任。而通常认为：在正常情况和压力下，行政机关首长主观上总是力图把机关自身工作做好，实现其行政目标的。而这一切应该理解为行政机关依法运行下效率目标实现的优势，行政复议制度纠正错误的成效和优势也应该依赖于此。

其次，有必要摆正行政复议制度中行政性与司法性之间的关系。所有法律制度的最终价值是为了实现公平正义、保障人权。但具体到每一项具体法律制度还有它特有的性质和功能。行政复议制度既有解决行政纠纷的功能，又有其行政监督的功能，两者并无冲突，而对于行政系统自身而言，其行政监督的功能更为直接和明显。笔者强调，“司法性”是工具，而“行政性”是本质，是目的，它是通过带有“司法性”的复议机制，实现行政目标。行政复议首先要体现出行政机关自我监督、自我纠错功能，这与其解决行政纠纷功能绝对是并行不悖、融为一体的，而其最终目的就是实现行政目标，为保护和发展人民的利益服务。正因如此，行政复议的行政性与其一定程度的准司法程序应该内在契合，不能也不必完全用“司法性”全部替代行政复议制度的行政性，恰恰需要用一定程度的“司法性”来补充行政性，使行政复议的行政监督、自我纠错功能发挥得更好、更极致，丢掉行政性的优势恰恰丢掉了行政复议制度的优势。实际上，这种“司法性”正是行政程序自身革命和演变的结果。近年来，行政法治的发展大大推动了行政程序的发展，行政程序中体现出的公平、公开、公正原则和所有“司法性”因素，正是自然公正原则在行政领域的延伸和表现，这些程序改革，不仅仅在行政复议领域，而且在行政处罚、行政许可、行政征收等诸多领域都有体现，都是为行政行为的合法性、公正性服务的。但如果我们过度强调行政复议的“司法性”或“司法化”，反而可能会损害行政复议制度“方便快捷、程序灵活”的特殊优势，也反而妨碍实现社会公平正义的目标。(www.xing528.com)

再次，在理念上一定要科学界分行政复议和行政诉讼两种制度的职能。既然行政复议与行政诉讼是相互衔接、相互补充的两种救济制度，那么，它们除共通性之外必须有所区别，它们各有自己的特质、特色和优势，不能相互替代，如果同质化，就没有两种制度存在的必要。过于追求两种制度的共同性、趋同性，特别是过度追求“司法化”是不必要、不妥当的。从国外实践经验看，如果该国行政复议和行政诉讼两种制度并存，那么在制度定位和职责定位上一定存在明显区分。特别是英国、美国的经验值得借鉴，美国和英国一直是由普通法院审理行政案件，没有行政法院，也没有我们国家类似的法院行政审判庭，因此，大量行政纠纷是在类似我国“行政复议”（各国、各地区类似我国行政复议制度的称谓都不相同）阶段解决的，而行政裁决与法院审理有着巨大的显然的区别。众所周知，德国行政复议和行政诉讼制度在化解行政纠纷中都发挥着重要作用，其原因主要是德国行政法院法要求，在提起撤销之诉和职责之诉前应当先申请行政复议，而在制度设计上，众所周知，德国的行政复议制度和诉讼存在着明显而重大的区别。参酌国外经验，反观我们现在有些流行的观点，要求行政复议机构相对集中和独立，人员职业化，程序司法化，甚至要求复议机构不再隶属于同级政府，其结果必然导致行政复议和行政诉讼两项制度的无差别化或同质化，使两种制度各自的优势都无法充分体现出来，最终导致两种制度的分工失去意义。我们认为：要站在建立和完善我国人权保障体系高度来看待行政复议制度和行政诉讼制度的构建问题，通过行政复议法和行政诉讼法的同步修改，追求的最大收获应该是形成我国行政争议或纠纷分流解决的体系格局，形成行政复议和行政诉讼两种制度之间既分工又合作的互补和衔接的关系。行政诉讼作为司法制度是解决行政争议的最后机制，其理想的状态应该是案件数量少，但审理质量高，使法院审判真正成为“实现公平正义的最后一道防线”，而在此之前大多数案件的公平正义效果已经在复议渠道中得到实现。我们的设想是：行政复议应该成为解决行政争议的主渠道，而行政诉讼应该成为解决行政争议的优渠道。用通俗的话来说：当前我国信访、复议、诉讼三种制度的格局是“小复议、中诉讼、大信访”，这很不正常，为人所诟病，而未来理想的纠纷解决机制格局应该是“大复议、中诉讼、小信访”，信访渠道保留，功能、地位将发生变化，这种格局才是接近法治理想的格局。