行政复议案件少源自行政程序的非司法化

应当承认，从发挥纠纷解决功能的角度来看，目前行政复议法关于复议程序的规定与行政诉讼法的程序规定相比无疑稍微简单一些，但是，这是否就是行政复议制度功能没有有效发挥的核心原因？我们认为：也不能这样简单下结论。尽管行政复议法及其实施条例中关于办理复议案件的程序相对于行政诉讼法而言显得简单，但是它毕竟也有申请、受理、审查、听证、时限等最基本的程序性规定，而且现在相当多地方还通过地方性法规、政府规章和规范性文件对行政复议程序已经作了进一步的完善，保证案件正常办理的基本程序可以说是大致完备的。学界和实务界惯常说的一句话是：行政复议具有“方便快捷、方式灵活、成本低廉”的优势，既然如此，行政复议程序比行政诉讼程序简要、灵活应该是顺理成章的，否则，我们怎么能称颂其“方便快捷、方式灵活”的优势呢？更发人深思的现实是：与行政复议制度比较，现在调整信访实践的只有一部作为行政法规的信访条例，我国还没有信访法律，相关地方法规和规章很少，现有信访条例中关于程序规定的内容要比行政复议法律、法规中的程序规定简单得多；而且，信访机构与行政复议机构相比，司法化程度更低，但是，众所周知，近几年在任何一个地方，信访案件数量都远远多于行政复议案件数量。笔者收集到的2012年15个省（区、市）复议、诉讼和信访情况足可以说明这个问题。（见表二）

表二：15个省（区、市）2012年行政复议与行政诉讼、信访案件受理数量统计表

续表(www.xing528.com)

从上述统计中，可以发现信访案件数大大超过复议案件数和诉讼案件数。因此，我们不能简单认为：某项制度中程序越完备、越细致，当事人对该制度就必定越信任，即该制度对当事人就必定越有吸引力。事情可能还有更深层次和更加复杂的一面。行政复议制度从利益角度来看，对于复议申请人而言，无疑是一项重要的权利救济制度。从我们调查所得的情况来看，公众对行政救济机制最迫切的期待是：成本低、效率高、纠错或救济及时，即他们所期待的公正性得到及时的满足，而公众最不愿意看到的是旷日长久的“打官司”以及姗姗来迟、虚无缥缈的所谓“公平正义”。为此，在法治环境和法治意识尚存在较多问题的情景下，人们似乎更愿意选择带有更浓厚人治色彩的上访途径，尽管目前情况正在发生变化。