行政复议案件少的根源：机构独立是关键？

如前所述，多数学者都认为，当前行政复议案件数量少的根源在于行政复议机构是政府内设机构，机构本身缺乏独立性。比如，有学者认为，“人们不愿首选行政复议的根源在于对行政复议公正性的怀疑，认为行政机关官官相护的嫌疑”，而“到人民法院独立设置并依法行使审判权，不受行政机关的干涉，到法院提起行政诉讼，由职业法官组成合议庭进行审理，对合议庭组成成员，当事人有权要求回避；合议庭通过公开开庭听取双方辩论。这一过程可以使人们相信行政审判是公正的”。^[16]依照该观点，机构独立的人民法院受理的行政纠纷案件应当远比容易被怀疑“官官相护”的行政复议机构受理行政纠纷案件多出许多才是。但事实却远非如此。从最近几年人民法院受理的一审行政诉讼案件数量和行政复议案件数量对比可以看出，法院受理的行政案件数量并没有因为其机构独立而有十分明显的优势。（见表一）

表一：2006年至2012年全国行政复议和一审行政诉讼案件数量(www.xing528.com)

从广泛的意义上来讨论，是否机构独立性越强就决定人们解决纠纷时更迫切寻求这样的机构，我们认为在中国当前国情背景下，并非完全如此。实际上，就我国当前各种争议解决机制来说，机构独立性最强的当属于依照仲裁法设立的仲裁委员会。依照法律规定，仲裁委员会在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。仲裁不实行级别管辖和地域管辖，仲裁庭具有完全的独立裁决权。可以说，在当下，仲裁在法律上没有“婆婆”，仲裁员和仲裁庭基本上能够实质性地独立仲裁，在法律架构设置上看各种纠纷解决机构中应当是最具有独立性的，但是现实效果又怎样呢？同样从事民商事纠纷解决的仲裁委员会和法院民商事审判部门审理的案件数量根本不可同日而语。据统计，2012年全国219个仲裁委员会共受理案件96378件，而中东部地区许多地级市每年受理的民商事案件都接近甚至超过2万件。比如，哈尔滨市两级法院2012年共审结买卖、借贷、破产、金融证券、知识产权等各类经济案件18240件，同年，哈尔滨仲裁委员会受理的案件仅为191件。这一现象在全国各地普遍存在。可以说，全国绝大多数仲裁委员会的案件受理数量尚达不到当地法院民商经济案件的1%。如何解释这一现象呢？我们认为，这至少可以说明，在当前纠纷解决机制中，案件的数量与机构的所谓独立性并不是正相关的。其中，必存在着更复杂的原因。至少目前在解决行政纠纷过程中，人们选择纠纷解决机构的意愿时显示：貌似的所谓独立性根本不是人们选择纠纷解决机构的关键因素。