关于行政复议的制度优势未能发挥出来的最主要原因，学者们大多认为其制度设计存在着先天缺陷，那就是行政复议制度缺少司法要素，缺少超脱性和独立性。因为当年时任国务院法制办主任杨景宇在向全国人大常委会作关于法律起草说明时曾经强调过，行政复议制度“是行政机关内部自我纠错的一种监督制度”，“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序”。因此，学者们提出，正是这一最初制度设计的缺陷，导致了之后行政复议机构缺乏应有的独立性，从而使行政复议作用难以得到充分发挥。[5]有学者认为，正是由于行政复议当时立法初衷的“去司法化”，导致了“对复议程序没有多少设计，似乎它与一般的行政活动没有多大差别，因而缺乏司法程序的对抗性——没有口头审理，没有质证，没有双方的辩论”。[6]还有学者认为，由于“去司法化”致使申请人和被申请人在行政复议过程中得不到公平对待，申请人参与权得不到保障，也导致了证据制度的缺失，等等。[7]概而言之，许多学者都认为：立法者当年对“行政复议司法化刻意反其道而行之”的立法思路，是导致行政复议制度没有发挥应有作用的最主要根源。
与此相关，关于行政复议制度的改革和完善问题，学界和实务部门虽然观点不尽相同，但多数人都是赞同从行政复议进一步司法化的总思路出发来看待该制度的完善和重构的。其中主要观点包括：（1）必须对行政复议法和行政复议制度的功能进行重新定位。例如，许多学者提出，不能把行政复议定位于行政系统内部的自我纠正错误制度，而应强调“其第一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷”[8]，更有学者明确提出，“行政复议权从实质内容角度讲是司法裁决权”[9]。（2）必须调整和重设行政复议机关“行政复议制度缺乏公信力，集中体现在复议机构、复议程序上。就行政复议机构而言，其缺乏超然性、中立性、独立性，也不能自主作出复议裁决，是问题的关键所在”。[10]因此，许多学者和政府法制部门负责人都建议，原则上一级政府只设一个复议机关，设立相对独立的复议委员会，而复议委员会应当定位于“独立的行政复议机构”，[11]还有的学者建议独立的行政复议委员会不再从属于一级政府，委员会由官员、专业人士和司法人员组成，经费、编制都予以明确保障。[12]实务部门还有人建议，复议委员会应当实行国务院垂直管理。[13]（3）必须进一步完善和细化行政复议程序。多数学者认为，目前法律法规规定的行政复议程序过于简化，缺少保障程序理性与程序公正的基本制度，因此应当尽可能将司法程序全面引入行政复议全过程，案件审查过程中要全面实行并细化公开审查、听证、回避等司法原则和程序等。（4）必须完善行政复议管辖制度。有些政府法制部门的同志建议，应当取消政府部门的复议职责，一律由本级政府统一受理针对政府部门提起的行政复议申请，当然也有学者建议保留垂直管理部门的复议职责；同时，要取消原级复议制度，对省级政府和国务院部门作出的具体行政行为不服的，应当向国务院提出行政复议申请。（5）必须重构行政复议机关与行政诉讼被告的关系。在各地调查中几乎所有实务部门，也包括许多学者认为让复议机关在改变原具体行政行为后当行政诉讼案件的被告使复议机关背上沉重包袱，因此坚决主张修改行政诉讼法，使复议机关在行政诉讼中一律不作被告。只有少数学者主张为了使复议机关切实担当起复议责任，对复议决定负责，因此，主张不管复议机关作出怎样的复议决定，如果当事人对行政机关决定不服提起诉讼，应该一律由复议机关担当行政诉讼被告。在这个问题上形成了尖锐对立的两种意见。(www.xing528.com)
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