行政复议的理念调整与制度完善：政府法治的新时代

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作为国家两种正式的行政救济制度之一，行政复议制度的命运同样是作者关切的对象。面对行政复议制度不尽如人意的实施状况，行政法学界围绕行政复议的制度定位展开了热烈的讨论。作者就行政复议的理念调整与制度完善进行了深入的非常独到的阐释，对行政复议法的修订具有重要的参考价值。

作为由行政机关处理和解决行政争议的法律制度，行政复议是指行政相对人对行政行为的合法性或者合理性不服时，请求复议机关进行审查并作出决定的制度。1990年12月24日，国务院颁布了行政复议条例，标志着我国统一行政复议制度的建立。1999年，全国人大常委会通过了行政复议法，国务院颁布了行政复议法实施条例，各地方、各部门根据工作实际制定了大量配套法规和文件，包括10部地方性法规、70余部部门规章和地方政府规章以及近900部规范性文件，进一步健全了我国行政复议制度。经过二十多年的实践，我国行政复议制度取得了很大成绩，各级复议机关先后受理案件120余万件，化解了大量行政纠纷，较好地维护了行政相对人的合法权益。但是，随着中国社会进入转型期，官民纠纷激增，行政复议制度运行过程中的矛盾和问题不断反映出来，要求行政复议法修改的呼声也随之高涨。在实现国家治理体系和能力现代化、建设法治中国的大背景下，我国行政复议制度究竟应该发挥什么样的作用以及应该如何充分发挥其作用，引起了各界甚至是最高决策层的密切关注。^[1](www.xing528.com)

眼下，学界和实务部门一般都认为，行政复议制度实践中存在的最主要的问题是行政复议的制度优势和功能未能充分发挥出来。一个比较流行和通俗的观点认为，“一个国家在正常情况下，行政复议案件应当数倍于行政诉讼案件，行政复议应当成为解决行政争议的主渠道”，^[2]事实上，中央领导讲话中也多次提出过由行政复议担当起解决行政纠纷主渠道重任的要求。^[3]但是多年来我国的现实情况却远未达到此目标，大量的行政纠纷未经复议直接进入诉讼，或者直接进入了信访渠道。这一情况也为最近进行的2013年全国人大常委会行政复议法执法检查所证实，该执法检查组发现，在多数地方，行政复议在化解行政纠纷中的地位和作用有待提高，以辽宁省大连市为例，2010年到2012年，全市共发生行政纠纷4552件，其中行政信访案件2397件，行政诉讼案件1360件，行政复议案件795件；再以该省营口市为例，2010年到2012年，全市共发生行政纠纷6732件，其中直接寻求信访解决的4459件，提起行政诉讼的917件，申请行政复议的1356件。辽宁省高级人民法院统计数据显示，2010年到2012年全省各级法院共受理一审行政案件14035件，其中12285件未经行政复议直接提起了行政诉讼。^[4]这一现象在许多地方都较为普遍。至于为什么发生这些情况，特别是对于行政复议的制度优势未能发挥的原因和未来改革路径探讨，以及我国行政复议法及相关法律究竟应该如何修改，学界和实务部门尽管已经形成了一些大体相同的观点，但这些观点究竟是否能站得住脚、是否真正能经得起实践检验，我们认为事关重大，亟须进一步考证和推敲，为此我们根据调查研究所得，发表若干浅见。