传统观点认为，法院的功能就是对各类纠纷作出具有权威性的裁判。然而，现代社会的发展已经使得法院的功能日渐扩张。除了传统的纠纷解决功能之外，现代法院还具有控制、权力制约、参与制定公共政策等多项延伸性功能。[12]在这一背景之下，作为法院重要职权之一的行政审判权除了担负解决行政争议的使命之外，还被赋予了权力制约、权利维护等其他重要功能。行政审判权是“一种由法律赋予法院在当事人提起行政诉讼后，对行政行为进行重新审查的权力，体现为一种受外在程序规则限制同时又兼具政治性的相对有限的权力形态”[13]。在整个行政诉讼过程中，司法权与行政权关系的准确定位是有效保护公民权利、妥善解决行政争议的关键。一方面，司法权应当理直气壮地对行政权行使的合法性进行审查，从而通过纠正违法行政来保障民众的基本权利；另一方面，作为一种有限权力的行政审判权又必须对行政权的正当运用给予应有的尊重，避免造成审判权对行政权的侵蚀。可见，审判权与行政权之间的对立冲突构成了行政诉讼制度内在的基本矛盾。
就我国现行行政诉讼法的规定而言，立法者所希冀的实际上是一种有限度、有节制的行政审判权，这从受案范围的框定及合法性审查的限制上就可以看出。多年来，行政审判的实际运行则进一步强化了这种观念，法院能不受理就不受理、能够协调原告撤诉就不采用判决结案即是明证。这种“多一事不如少一事”的普遍心态是司法克制主义的典型反映。“司法能动或司法克制是法官在进行自由裁量时享有多大的自由或者受到多大的限制的程度问题。司法能动主义的维护者强调的是法官要实现正义的使命，从而倾向于轻视对司法权的限制，而倡导司法克制的人则倾向于强调在民主国家中对司法权应该进行更多限制，并试图通过各种方式对法官的自由裁量权进行限制”[14]。
问题在于，在当下中国，这种消极的司法克制主义观已经严重阻碍了行政诉讼制度目的的实现。由于大量本该受理的行政案件被拒之于法院门外，加上诸多行政纠纷在法院难以获得公正而及时的解决，民众对法院整体上的认同感和信任感日渐下降，转而求诸无休止的上访甚至采取个人极端行动来获得问题的解决。随着社会转型的加速，民众与政府之间的矛盾在局部领域、地区呈现上升的势头，大量潜在的行政纠纷等待着法院去化解。很显然，社会希望法院的行政审判权更加积极地发挥作用。因此，以司法能动主义取代司法克制主义作为行政诉讼法修改的指导思想应当成为社会基本共识。“司法能动主义的基本宗旨就是，法官应该审判案件，而不是回避案件，并且要广泛地利用他们的权力，尤其是通过扩大平等和个人自由的手段去促进公平——即保护人的尊严。能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济，运用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做”。[15]
按照司法能动主义的要求，现行行政诉讼法应当围绕“行政裁判权的扩大”来重新设计相关的制度。具体言之，在行政审判权的广度上，应当进一步缩小不受司法审查的范围、降低当事人起诉的门槛，除非涉及敏感的政治问题，否则行政争议都应当纳入行政诉讼的范围之内；[16]在行政审判权的深度上，应当进一步扩大法院对行政活动合理性的审查，满足行政裁量兴起的内在需要；在行政审判权的精度上，应当进一步拓展行政诉讼的类型，在不同类型的行政诉讼中厘清司法权与行政权的界限，确保行政审判权的积极有效运作。
（原载《江苏行政学院学报》2007年第1期，合作研究者：章志远）
【注释】
[1]［美］埃尔曼.比较法律文化［M］.贺卫丸，高鸿钧，译.北京：清华大学出版社，2002.
[2]宋功德.行政法的制度变迁［A］.罗豪才.行政法论丛（第4卷）［C］.北京：法律出版社，2001.
[3]姜明安.行政诉讼法学［M］.北京：北京大学出版社，1993.
[4]经济学家林毅夫先生认为，诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁.上海三联书店，1994：374.
[5]时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》中即开宗明义地指出：“制定行政诉讼法，是刑事诉讼法、民事诉讼法（试行）制定之后，我国社会主义法制建设的一件大事，也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。”
[6]何海波.法治的脚步声——中国行政法大事记（1978—2004）［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.(www.xing528.com)
[7]［台］吴庚.行政法之理论与实用［M］.北京：中国人民大学出版社，2005.
[8]在中国诉讼法学会2005年年会上，甚至有人还公开质疑从民事诉讼中分离行政诉讼的必要性，主张行政诉讼完全可以按照民事诉讼法的规定进行。
[9]姜明安.行政诉讼法学［M］.北京：北京大学出版社，1993.
[10]［美］博登海默.法理学：法律哲学与法律方法［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999.
[11]有关行政诉讼目的诸多学说的整理，可参见胡卫列：《行政诉讼目的论》中国政法大学2003届博士学位论文，第54页以下。
[12]左卫民.变迁与改革——法院制度现代化研究［M］.北京：法律出版社，2000.
[13]陈光中.诉讼法论丛（第七卷）［C］.北京：法律出版社，2003.
[14]［美］克里斯托弗·沃尔夫.司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁［M］.黄金荣，译.北京：中国政法大学出版社，2004.
[15]［美］克里斯托弗·沃尔夫.司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁［M］.黄金荣，译.北京：中国政法大学出版社，2004.
[16]美国法院“政治问题不审查”的自我抑制的合理性是基于这样的认识：在此类事物上，法官的意见不管怎么样都不能影响现实，相反倒可能削弱司法权的基础，而这种司法权对社会的其他事物是不可或缺的。参见［美］埃尔曼.比较法律文化［M］.贺卫方，高鸿钧，译.清华大学出版社，2002：220.
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