美国学者埃尔曼曾言：“法律文化的重心和它发展的主要动力不应在由政府所设置的司法制度中寻求，而应见之于社会本身。”[1]事实上，任何一项法律制度的建立与变革无不是各种社会因素共同作用的结果。正如有的学者所言：“行政法制度变迁主要受制于由经济、政治、技术、观念等诸要素所组成的社会结构的约束，社会结构的变迁直接引致了行政法的制度变迁。”[2]就行政诉讼制度的变迁而言，自然也无法摆脱这一规律的影响。时值行政诉讼法典即将修改之际，从制度变迁的视角考察我国现行行政诉讼制度的建立及实施无疑能够获得重要的启示。
与众多行政法治发达国家相比，我国行政诉讼制度的建立确实显得过晚。有的学者曾从经济、政治及国民观念等三个方面分析了我国行政诉讼制度建立晚的原因。[3]其实，依据论者的分析，即使是在二十世纪八十年代末期甚至直到近期，我国行政诉讼制度赖以生存的诸多社会条件仍然没有完全具备。也就是说，1989年行政诉讼法的颁布与其说是社会内在的自发需求，倒不如说是政府外在强力推行的结果。按照制度经济学的理论，这属于典型的“强制性制度变迁”。[4]
当我们追溯二十世纪八十年代的法制建设时，不难发现，行政诉讼法的颁行几乎就是立法者的一种有意安排。其一，从诉讼制度体系的建立上看，改革开放初期，我国的刑事诉讼法及民事诉讼法就相继颁行，且在现实的纠纷解决中发挥了重要的指导作用。但是，独立的行政诉讼制度却一直付之阙如。很显然，颁布行政诉讼法不仅能够使国家的诉讼制度体系日臻完善，而且“民告官”的制度设计本身就是一国厉行民主与法治的标志。[5]其二，从行政法制建设的进程上看，1986年成立的“行政立法研究组”是我国行政法制建设史上的一大转折。研究组成立最初的使命就是着手起草类似民法通则一样的行政基本法，后来由于社会条件和立法技术均不成熟，转而倾力先期制定行政诉讼法。[6]
可见，我国行政诉讼法的仓促出台更多的是基于政治层面宣示的考虑，其主导力量主要在于高层决策者和法律界人士，相比之下，民众对行政诉讼制度则表现出异常的生疏。换言之，在二十世纪八十年代末期，行政诉讼制度的建立根本不具备必要的充分的社会基础。可以说十余年来行政诉讼制度在实践中的受挫注定就是一种历史的宿命。(www.xing528.com)
如果说十七年前整个社会还几乎是完全被动地接受行政诉讼法出台的话，那么时至今日，社会对行政诉讼制度变迁的渴求则愈发强烈。一方面，市场经济体制的建立使人们的利益诉求空前高涨，维护权利的意识日渐觉醒；另一方面，社会的急速转型导致利益群体不断分化，各种矛盾与冲突泛起，民众与政府之间的关系在某些地方和领域表现的异常紧张。可以说社会结构的急剧变迁客观上诱发行政诉讼制度必须做出及时回应，从而实现其自身的制度变迁。在这一新的社会背景之下，行政诉讼法典的修改者无疑应当审慎地考虑一个前提性问题——我们的社会究竟需要一个什么样的行政诉讼制度？或者说，行政诉讼制度的再度变迁如何才能赢得社会的广泛认同？为此，决策者就必须实现行政诉讼制度变迁模式的转换，即从法典制定时的强制性制度变迁模式转向法典修改时的诱致性制度变迁模式。诱致性制度变迁的基本特征是“自发性”和“渐进性”，前者宣示了社会是制度变迁的力量源泉和现实主导，后者则昭示了反复试错是制度变迁的基础和条件。为了因应这一全新的制度变迁模式，决策者应当遵循自下而上、循序渐进的，以便构建真正能够适应社会需求的行政诉讼制度。很显然，十七年的审判实践和大量个案的累积无疑为行政诉讼制度的诱致性变迁提供了可能。
根据诱致性制度变迁的基本要求，行政诉讼法典的修改必须立足于对现实生活中诉讼各方分散信息的采集。也就是说，行政诉讼各项具体制度的变革都应当从社会的实际需要而非立法者的主观判断出发。以调解的适用为例，当初立法者基于对“公权力不可任意处分”观念的顶礼膜拜，排除了行政诉讼活动中调解程序适用的可能。然而，十余年来的行政审判实践表明，法院通常都乐于以名为“协调”实为“调解”的办法来处理棘手的行政案件，被告与原告事实上也都默认了这种灵活的纠纷解决方式，从而导致立法禁止调解的规定形同具文。立法意图的落空反衬出当初制度设计路径选择的偏差，即不是从社会的客观需要而是从立法者本身的主观判断去规定的。为此，在行政诉讼法的修改过程中，立法者就应当对调解程序适用的社会效果展开全面调查，特别应当注意分别从原告、被告及法院等三方主体的视角去权衡调解的利弊，进而准确厘定调解可能适用的范围并制定出相应的运作规则。如此一来，行政诉讼制度的变迁方能获得社会广泛的支持而取得实效。
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