深入总结行政诉讼法实施经验与教训，助力法典修订

行政诉讼法典的修订首先必须直面行政审判的现实，解决司法实践中存在的突出问题与矛盾。虽然现行行政诉讼法颁行十几年来取得了不小的成绩，我们既有经验，又有教训，而教训更为宝贵。面对强大的行政机关甚至某些掌握特定资源的社会公共组织，不仅民众往往“状告无门、告一阵子、苦一辈子”，就连法院自身也是“能躲则躲、能撤则撤”。如此一来，行政权力因为缺乏民众的挑战和法院的审查而肆意扩张，行政诉讼制度所蕴涵的诸多价值均告落空。那么，究竟是什么原因造成“公民不敢告、不愿告”“法院不敢判、不愿审”呢？笔者认为，行政审判难的窘境主要是以下三个消极因素共同作用的结果：

第一，体制束缚。检视我国行政诉讼制度所面临的困局，不难发现，行政审判机关地位的低下是最大的体制性障碍。正如有的学者所言：“我国现行的行政审判体制面临的是全面性危机问题突出表现为：行政审判的独立性不强，法院在行政审判中的权威性严重缺乏，行政诉讼案件执行难；深层次来看，涉及司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题使得行政审判中的司法公正难以实现。”^[2]由于法院在人、财、物各方面均受制于行政机关，因而在现实的行政审判活动中就往往受到来自行政机关的非法干预。于是，“行政审判难”便成为顺理成章的事情。令人欣慰的是，当下我国学界在“司法机关独立性差是行政诉讼制度陷入困境的首要原因”上已经形成了空前一致的认识。接下来的任务就是，立法者应当拿出十足的勇气，以行政审判体制的改革为突破口，对现行行政诉讼法实施全面的修改。目前，理论界对行政审判体制的改革业已提出了多种不同的思路，其中，引入行政法院体制的呼声日渐高涨，值得有关部门认真对待。当然，究竟是通过管辖制度的完善还是通过行政法院的建立来实现行政审判体制的革新，尚需要展开更为扎实的实证研究。例如，浙江台州地区实行的“异地交叉管辖”制度就很具有典型意义，其实施效果值得学界深入调查并展开可行性分析。此外，即便是建立类似西方的行政法院制度，也需要在深入比较相关国家和地区典型模式的基础上进行选择。

第二，规则缺位。由于理论研究准备不足，加之缺乏实践经验的总结，我国现行行政诉讼法还存在诸多的规则缺位现象，从而导致很多行政案件无法通过法院得到有效解决。这方面的例子可谓俯拾皆是。例如，受现行法律有关行政诉讼受案范围规定的限制，行政合同纠纷、民众为纯粹的公共利益而提起的诉讼、因抽象行政行为违法或不作为而提起的诉讼等都被法院拒之门外；因缺乏行政附带民事诉讼制度的明确规定，大量行政争议与民事争议相交织的案件得不到及时有效的处理；因行政诉讼非类型化的制度设计，导致类似“信息公开第一案”等新型行政案件迟迟难以作出判决，学生告学校领导的案件在不同地区、不同时间遭到不同的处理和不同的结果；因司法变更权的有限，导致一些行政纠纷难以有效化解，循环行政诉讼随之激增；等等。“巧妇难为无米之炊”，面对法律规则的缺失，成文法背景之下的行政法官往往只能表现出爱莫能助。就此意义而言，诉讼规则的缺位应当是行政诉讼制度陷入困境的次要原因。值行政诉讼法即将进行全面修改之际，学界同仁应当在深入研究的基础上，提出我国行政审判应当增加的新规则，并在不同方案的激烈论辩中寻求相对可行的制度设计。这里仅以时下正处于热论之中的“行政公益诉讼”为例，究竟哪些诉讼属于“公益”诉讼？相关问题是否一定要通过公益诉讼的形式来解决？由检察机关来提起行政公益诉讼是否存在理论及现实的障碍等。令人担忧的是当下学界有关行政公益诉讼的讨论存在大量简单的重复现象，不仅浪费了有限的学术资源，而且也不利于相应制度的理性设计。^[3]简单地呼吁建立某种新规则并不难，难就难在新规则的设计是否真正建立在充分论证（特别是论证是否可行）的基础之上。(www.xing528.com)

第三，制度错位。经过十五年的制度实践，我国现行行政诉讼法自身的弊端日益显现出来，一些条文的规定存在明显的缺陷。由于制度设计本身的错位，导致相关行政纠纷的审理往往出现偏差，民众的合法权益也得不到应有的维护。比较突出的制度错位有：总则部分将“维护行政机关依法行使行政职权”作为立法的目的之一失之偏颇，弱化了行政诉讼制度保障人权的根本使命；经过行政复议的行政案件，被告情形的设计不利于督促行政复议机关积极发挥复议及时化解纠纷的功能；法院调解禁止在立法与实际之间的脱节，客观上影响了行政纠纷的灵活解决；维持判决的存在，违背了“不得为诉外裁判”的原则；对违反法定程序的司法处理失之简单，与行政行为效力的一般原理存在抵触；再审程序的发动过于频繁，判决的既判力难以维系；执行制度设计的双重错位，行政判决的执行难上加难；等等。令人欣喜的是，近几年来，我国学者已经围绕上述立法中存在的突出问题进行了一定程度的研究，并提出了相应的解决方案。一些研究成果还反映到学界所推出的《行政诉讼法修改建议稿》中，对立法机关具有重要的参考价值。当然，为了使相关制度的重新设计更趋合理，还必须在更为广泛的学术视野中进行深入的理论争鸣。只有经过充分的讨论，才有可能寻找到切实可行的方案。否则，单凭主观揣测就抛出改革方案难免有草率的嫌疑。

例如，国内一些学者针对行政诉讼法第四十四条有关“起诉不停止执行原则”的规定提出了诸多批评意见，并提出将其直接改为“起诉停止执行原则”。事实上在大陆法系国家，存在着以德国及日本为代表的两种不同的模式，孰优孰劣恐怕不能仅仅依靠简单的逻辑推演得出。在我国，这一问题的最终解决还必须与现行行政强制执行体制的改革结合起来。否则，必然会导致“头痛医头、脚痛医脚”，进而引起法律之间的相互脱节。