杨海坤教授研究行政法：公益诉讼性质与分类探析

对公益诉讼的界定可以看出公益诉讼的性质，而公益诉讼性质的分析则会影响有关公益法律的制定和公益诉讼制度的构造。既然笔者将公益诉讼界定为有关民事主体、行政主体及立法机构的公益损害而提起的排除侵害、维护国家和社会公共利益的诉讼，则公益诉讼在性质上属于同私益诉讼相区别、相对应的诉讼，它可以表现为行政诉讼、民事诉讼。行政主体一般被视为公益的代表，负有维护公益的法律责任，所以当民事主体侵害公益时，公民、法人、其他组织或有关国家机关有要求行政主体予以干预制止的权利，行政主体亦有干预查处的义务，由于行政权力的积极与效率特性，一般能达到及时预防、阻止、制裁损害公益行为的目的，一旦行政主体不作为或当事人对行政主体处理不满，则可提起行政诉讼。除此之外，当事人还可就行政主体自身直接损害或即将损害公益之行为提起行政诉讼，要求予以司法审查，因此，公益诉讼在实际生活中大量地表现为行政诉讼是不足为怪的，但也不能忽视或否认当事人对行政主体处理行为不满而具有直接起诉损害公益的民事主体的权利，此时，公益诉讼则为民事诉讼范畴。因此可以说，基于同一侵害公益事实，公益诉讼的性质也可有所不同。另外，对于立法机构的损害公益行为提起诉讼，要求法院作出是否违宪之裁决，这种公益诉讼的性质自然应属宪法诉讼。然而公益诉讼在定性上国内外存在诸多分歧，这种分歧将不利于对公益的全面而有效的保护。如认为：“从公益诉讼的申请人、政府或公共当局和法院方面看，公益诉讼本质上是一个相互合作的努力尝试：保障对宪法或法定权利的遵守、授予社会最易受伤害的群体利益和特权、送给他们社会公正。”^[11]这种将公益诉讼视为当事人、行政主体及法院三方合作共同实现社会公正之理解，显然忽略了对民事主体或有关立法主体的公益侵害提起诉讼之权利。又如认为：“公益诉讼在性质上属于行政诉讼。”^[12]这固然突出行政诉讼对公益保护之重要，但又过于依赖行政权对公益之保护而与前者一样具有其局限性。另有人认为公益诉讼是一种民事的诉讼或一种完全独立的新型诉讼，都未免失之偏颇。

依据前述定性分析，则可以对公益诉讼进行新的类别界分。通过科学地分类，厘清学界对有关公益诉讼的种种称谓，从而对立法和司法活动起到一定指导作用。笔者认为，根据不同的分类标准，公益诉讼可作如下划分：

1.依据公益诉讼的性质可将其分为行政公益诉讼、民事公益诉讼和宪法公益诉讼，三者核心的区别在于起诉对象之不同，行政公益诉讼是针对行政主体违法或不当之侵害公益行为而提起的，民事公益诉讼是对民事主体违法侵害公益行为而提起。此外，三者适用的诉讼程序和诉讼结果的表现形式亦不相同。这种依公益诉讼性质所作的分类能确切地指引公益诉讼的启动，给公益诉讼的维护提供有力的程序保障。(www.xing528.com)

2.依部门法角度来划分，公益诉讼可分为：行政公益诉讼、民事公益诉讼、经济公益诉讼、环境公益诉讼等。此处民事公益诉讼和行政公益诉讼是从民法和行政法部门法角度讲的，经济公益诉讼亦为部分学者所主张，如认为：“依法对于个人或组织提起的违反经济法，侵犯国家经济利益，扰乱社会经济秩序的行为进行审理和判决，以处理经济违法行为的活动。”^[13]随着环境权和环境法的兴起，有学者提出建立环境公益诉讼，“环境公益诉讼是指法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度”。^[14]至于刑事公益诉讼的提法笔者认为是不妥当的，刑事诉讼尽管有维护公益之目的，但已为刑事公诉所取代（刑事自诉以维护私益为目的），公诉不同于公益诉讼，而且刑事公诉排除了非公诉机关提起诉讼的可能性，主体极窄，已偏移了现代公益诉讼的旨趣，因此应将刑事公诉排除在严格的公益诉讼之外。从部门法来划分公益诉讼具有对公益认定明确具体之特点，增强公益诉讼保护的针对性。但也应该看到，无论是经济公益诉讼还是环境公益诉讼，在诉讼的程序上要依据具体情况而落实到民事诉讼或行政诉讼之中。

3.依提起诉讼之主体，公益诉讼可以分为：个人公益诉讼、团体（法人、组织）公益诉讼、机关公益诉讼。个人公益诉讼强调公民（或公民联合）以自身名义提起诉讼，团体公益诉讼是指具有一定组织和规模的实体而提起之诉讼，机关公益诉讼指国家有关机构依法而提起之诉讼。依提起主体划分也是具有重要意义的，不同主体在数量、能力、实力等方面不尽相同，对公益的维护亦会有不同的特点和效果。个人或个人的联合在财力、取证、举证等方面相对于公益的损害主体来说往往处于劣势，需要立法在其诉讼权益保障方面有特别的规定，但个人主体最大的优势是“量大面广”，对发现、预防、制止公益损害有着广泛、及时的监督作用。团体公益诉讼主体在实力、能力上超过个人，尤其是一些专门性组织，如消费者协会、环保组织、工会组织及妇联等，这些团体往往有专职人员和机构，且有较强的影响力和号召力，自然对于公益的维护能取得更好的效果。机关公益诉讼的主体是有关国家机关，公权力机关的职权是由法律严格设定的，原则上任何公民、团体（组织、法人）均可提起公益诉讼，而机关则不行，所以只有经过授权的机关才有权提起公益诉讼，结合国外经验，我国通过立法授权检察机关提起公益诉讼较为合适。^[15]我国建国初期的一些法律和1954年的人民检察院组织法中，就曾规定检察机关的职权之一就是对国家和人民利益重要的民事案件提起诉讼。至于政府机构，因其本身具有行政执法功能，当面对非自身对公益造成的侵害时，可以运用自身的执法权依法予以处置，所以一般不授予其公益诉讼提起权较为合适。显而易见，机关公益诉讼中的机关主体具有专业性强及取证能力强等优点，而且有公权力后盾之保障，个案公益诉讼的效果也会更好，但机关主体也存在职能分散、人力财力有限、脱离民众和不作为等弊端。所以如何协调这几种不同主体提起的公益诉讼，并使个人公益诉讼、团体公益诉讼（含法人及其他非法人组织）和机关公益诉讼三者配合起来，充分发挥各类型公益诉讼的特点和优势，值得研究。