我国行政诉讼制度：法律移植与改造产物

古代中国并无行政诉讼制度的萌芽，究其根源在于缺少产生这一制度的土壤和环境。而从二十世纪初开始创建的中国行政诉讼制度则屡经挫折，至今已近百年历史，足以反映出这一制度与民主法治有着天然联系，也足以反映出这一制度是舶来品，是对西方法律文化中进步成分的艰难的消化和吸收。

我们不能割断历史研究问题，以实事求是态度观察历史，可以发现，中国最早的行政诉讼立法意图出现在清朝末年。查阅宣统二年十二月十七日，宪政编查馆大臣奕劻等拟呈修正宪政逐年筹备事宜折中就有增颁行政审判法、设立行政审判院之意，并定于宣统三年筹备。在厘定官制草案中，已明定设立行政裁判院，并已拟具行政裁判官制草案，然均未见颁行，旋即因清廷衰竭而告中辍，但还是给我们留下了宝贵史料。由于该草案的制订、草拟主要以宪政编译馆的外国文献为基础，带有明显的法律移植痕迹。《行政裁判院官制草案》前言说得明白：“谨按：……今各国有行政裁判院，凡行政各官之办理违法，致民人身受损害者，该院得受其呈控，而裁判其曲直，英、美、比等国以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于膈膜，意、法等国则以行政衙门自行裁判，其弊在于专断。惟德、奥、日本等国，特设行政裁判衙门，既无以司法权侵害行政权之虞，又免行政官独行独断之弊，最为良法美意，今采德、奥、日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法，防束蠹，似于国家整饬纪纲，勤恤民隐之意不无裨益。”由此可见，我国第一部行政诉讼法典草案是分析西方各国制度的产物，重点是对当时“德、奥、日本之制”的采纳和移植。

清政府未能颁行“行政审判法”，而民国政府正式制定将它付诸实施。民国三年（即1914年）三月三十日公布了平政院编制令，在中央建立平政院，负责审理行政诉讼案件、纠弹不法官吏等事务。由于该法令与清末之行政裁判院官制草案诸多仿佛，且平政院之人事，亦不乏为前清之遗臣者，可知清末变法与立宪运动对民国行政争讼思想与制度，有相当程度之影响。平政院的设置可看作是晚清行政裁判官制草案的实现。

从具体的立法内容来看，平政院的设置乃中西文化交织而成，其尤受西方大陆法系法律文化的影响很深。平政院兼有审理行政诉讼案件及纠弹事件的职权；其审判依据包括情理及法理，这些都折射出古代治官之法的理念。从平政院审判行政案件的方式来看，“平政院直隶于大总统，察理行政官吏之违法不正行为”。至此开始确立平政院的法律地位，乃属广义行政机关，是与一般行政机关分离之特设行政裁判机关。这与当时欧陆行政诉讼理念极为相似。

国民政府废平政院设行政法院，又使历史前进了一步，其较平政院有不少改革。以下三点尤值得注意：

1.行政法院直属于司法院，在形式与实质上均属司法机关。此处体现了对中国古代司法、行政不分的否定，反映了控权思想。(www.xing528.com)

2.不设肃政史，不再兼行监察纠弹之职权，成为一纯粹行政审判机构，不受理纠弹案件，但受理附带损害赔偿案件。其立法目的显已转向于维护人民之权利免受政府权力之侵害。此一转变划清了行政诉讼与行政监察的界限，进一步体现了行政诉讼法维护人民权利的本质。

3.审判权采取概括主义和行政处分违法中心主义。法律以外的惯例、情理、法理均不再成为行政审判之依据，对官吏的控制初步体现了法治主义精神。

此三点转变无一不反映了行政法院的设置已成为一比较典型的现代行政诉讼制度，并带浓厚大陆法系国家行政诉讼制度的特征。当然由于种种社会历史原因，国民党蒋介石政府在其22年统治时期，行政诉讼制度实际上发挥作用极其有限，以至有学者称为“挂羊头，卖狗肉”。但学者对行政诉讼理论研究在此期间始终没有中断。

中华人民共和国成立，当时出于建立革命法制的需要，对国民党六法传统完全摒弃。但1949年9月29日公布的《中国人民政治协商会议共同纲领》是一个具有临时宪法性质的重要文件，其中曾有建立行政诉讼制度的明确表示。但是随后的三十多年中，由于政治运动迭起，“左”的推倒法治的理论占据上风，加上计划经济的畸形发展和过分集中的政治体制的确立，使行政诉讼制度无立锥之地。所以这段历史教训还应很好总结。直到党的十一届三中全会召开，民主与法制建设重新走上健康发展道路，这时随着八二宪法的颁布，经济体制改革的提出和逐步推行，国外法律制度的介绍和引进，中国行政诉讼制度才应运而生。

最初由1982年民事诉讼法第三条第二款规定行政案件由人民法院审理。1989年行政诉讼法正式颁布并于次年实施，从此行政诉讼制度得以重新确立。从立法的具体内容来看，我国行政诉讼起点比较高，已反映了现代行政诉讼制度的所有基本特征。行政诉讼法总则的条文表明，中国行政诉讼制度与西方的行政诉讼制度在基本内容和宗旨方面并无明显差别。当然，从技术性规范的角度看，同外国行政诉讼制度相比，我国行政诉讼制度还有不少独创之处，可以认为，中国行政诉讼制度是我们借鉴外国有益的法律制度文化并根据中国国情需要加以合理改造并有所创新的结果。