行政诉讼法实施情况堪忧

《中华人民共和国行政诉讼法》自1989年颁布、1990年实施以来已经四五个年头了。这部法的推出无疑具有民主与法制建设道路上的里程碑的意义，尤其是在法学界，它得到了充分的肯定和高度的赞扬，例如笔者就曾认为，这是一部面向二十一世纪的人权保障立法；有的学者则认为这是中国建立司法审查制度的起始；还有的学者认为：“在中华民族近两千年的成文法历史中，在中国法律现代化的进程中，该法的颁行将意味着一场静悄悄革命的开始。”^[1]有的学者甚至这样乐观地认为：“我们常常把行政诉讼法的颁布不仅视为一个旧的时代——人治时代的终结，更把它视为是一个新的时代——法治时代的开始。”^[2]但同法学界的欢欣形成强烈反差的是该法在实施中效果的衰微。目前，“行政诉讼的现状并不乐观，在许多地方，用‘走入困境’来形容并不为过，这并非危言耸听”。^[3]当笔者在实践中接触到一些具体行政诉讼案件后更加剧了这种看法。

困境首先反映在全社会乃至人民法院内部对行政诉讼的热情下降，信心不足。据调查资料表明，行政争议案件起诉率本身就很低，行政诉讼案件审结时撤销率远低于维持率，维持、撤销案件率又远低于撤诉率，而撤诉案件中正常撤诉率又远低于非正常撤讼率。在极少的行政相对人胜诉案件中还有这样的反映：“胜诉比败诉还惨！”因为原告遭受到变本加厉的打击报复，而有苦难言。对行政审判活动失去信心的情况在人民法院内部也逐渐滋长，有些秉公执法的审判人员饱尝了艰辛，最后抵挡不住非法干预和关系网，感叹万分地说：“谁认真办案谁就倒霉，弄得不好，还会使整个法院处于断炊绝饮的窘境。”

其次，困境表现在行政诉讼对大量的违法行政行为束手无策，对行政权的实际监督显得无能为力。现在，一方面违法行政行为客观存在着，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的事情时有发生。但另一方面，行政诉讼案件极少，有的行政审判庭可以说无人问津。原因何在？与人民法院不敢受理“热点”的案件有关，例如农民负担过重问题，侵犯企业法定自主权问题，计划生育工作中的违法行为问题，土地征用、房屋拆迁中的违法行为问题等，这些与老百姓关系十分密切的案件法院虽然十分清楚，但不敢受理，当然使人民群众失望。只是在某些零星的所谓“具体行政行为”上做些小文章，而不敢在仅依“政策”（实际是行政官员个人意志所为）的普遍性问题上做大文章，行政诉讼比之数量大得多的违法行政行为来说只能是“杯水车薪”。(www.xing528.com)

最后，困境表现在某些政府部门滥用职权，藐视法院行政审判权的现象有增无减。如原告因不服行政处罚而提起行政诉讼，最后在诉讼中被拘捕的案件屡有发生；行政机关不出庭、不答辩、拒交诉讼费、拒绝执行的情况也不在少数；有的地方以党委出面干预行政案件审理，或直接插手，或间接干扰。在这种情况下，某些行政部门藐视行政审判权的情况更有恃无恐，进一步发展。

总之，行政审判难已成为社会的共识。作为审查行政机关行政行为的司法程序法——行政诉讼法，与民事诉讼法一个显著不同的特点是，它是“民”与“官”之间的诉讼，是权利享有者对权力握有者的诉讼，是“弱者”对“强者”的诉讼。行政诉讼遇到种种阻力和困难本是不足为怪的，但目前行政审判难，归根结底不是一般的诉讼技术问题，也远不是完善行政诉讼法就能完全解决的问题，它涉及的是法治环境的大问题，是涉及思想观念、法律文化、经济体制以及政治体制改革的全方位的问题。行政诉讼法既然是法治思想的结晶，是改革开放的产物，它的实施就离不开进一步的改革，特别是离不开经济体制和政治体制的深层次改革。