杨海坤教授行政法学研究论文选：行政赔偿责任划归方案

行政赔偿责任的归属是指由谁作为赔偿主体向受害人赔偿，这个问题直接关系到受害人的赔偿请求权能否真正实现。历史上曾存在过以下几种情形：

1.国家和致害官吏均不负赔偿之责，这是奴隶社会和封建社会法律的特点。那时，也不存在责任问题。

2.仅由致害行政人员负个人赔偿责任。各国行政赔偿制度萌芽时期都有这种情况，如英国1947年《王权诉讼法》通过之前，法国十九世纪七十年代以前，美国在1946年制定《联邦侵权赔偿法》以前，都曾规定由公务员承担赔偿责任，其不合理性是显而易见的。

3.国家和致害行政人员共同承担赔偿责任。如意大利1947年宪法第二十八条规定国家和公务员为共同责任人。有的国家规定公民既可向普通法院起诉要求公务员赔偿全部损失，也可向行政法院起诉要求行政机关赔偿全部损失，但受害人不能取得双倍赔偿。这种国家和致害公务员共负责任型的赔偿立法，把问题人为地复杂化，因此这种立法已属罕见。(www.xing528.com)

4.国家单独承担赔偿责任，但保留对有过错公务员的追偿权，即公务员的职务侵权行为由国家（以国家行政机关为代表）承担赔偿责任，国家在赔偿了受害人损失后，有向致害公务员追偿的权利。法国在1873年确立了这一赔偿责任归属原则，目前世界上许多国家和地区赔偿立法中均采用政府担任赔偿责任主体的原则。对于这种做法有多种理论解释。在日本就有“代位责任”说和“自己责任”说的争论。“代位责任”说认为，公务员具有故意或过失的侵权行为，应负担赔偿责任。但由于公务员财力不足，为确保受害人获得实际赔偿，而由国家代为赔偿。而“自己责任”说则认为公务员职权是国家授予的，公务员执行职务必然带来积极或消极两种结果，如发生侵权行为，应由国家自己直接负赔偿责任。

我们认为，国家作为一个有综合目标的抽象的法律实体，为实现自己的目标必须分设各种具体机构，分别行使不同的职权，而这些机构的意思表示和行为又必须通过其工作人员的意思表示和行为来实现，因此，国家行政机关工作人员以国家的名义、根据职权进行的行政管理活动，都应视为国家的行政行为。其行为的法律后果理应归属其所代表的国家，因其违法行为和严重不当行为造成公民、法人和其他社会组织的合法权益损害的，赔偿责任也应由其所代表的国家来承担。即使行政机关工作人员故意侵害公民、法人和其他社会组织的合法权益，只要这种故意行为是行政机关工作人员在职权范围内以国家名义作出的，仍然是国家的行政行为，由此而产生的损害应由国家赔偿。另外，国家对其选任的工作人员本来就负有监督、管理的责任，行政机关工作人员能利用国家行政权力侵害他人合法权益与国家对工作人员监督不严、管理不善有很大关系。从这点上讲，国家对受害人所受的损害难辞赔偿之责。再从实际情况看，行政机关工作人员在执行职务过程中侵犯公民、法人和其他社会组织合法权益，给受害人造成的损失往往是比较大的。一方面，由行政机关工作人员个人承担赔偿责任会严重挫伤他们的工作积极性，并可能因此影响其行政管理活动的顺利进行。另一方面，由于赔偿数额很大，行政机关工作人员往往无力承担，这就会使受害人的赔偿请求权落空。因为从受害人的角度讲，只要能获得赔偿，其权益不受损害或得到恢复，就不必去细加考虑国家行政机关与行政机关工作人员的内部关系。国家的赔偿能力显然比某个工作人员的赔偿能力强，受害人直接从国家取得赔偿才是真实可靠的，其赔偿权利的实现才是及时、合理、充分的。

总之，从行政侵权赔偿的目的和行政机关与其工作人员的关系上看，行政侵权赔偿的责任主体只能是行政机关本身。具体来说：①行政侵权损害有直接责任的人，直接责任人所在的行政机关为赔偿义务机关；②由于上级行政机关的责任造成行政侵权损害的，上级行政机关为赔偿义务机关；③赔偿义务机关发生变更、撤销时，承接其职权的行政机关为赔偿义务机关；④经行政复议的案件，作出原侵权行政行为的行政机关为行政赔偿义务机关；⑤复议机关的决定改变原侵权行政行为，并加重或扩大损害的，复议机关应就加重或者扩大损害部分承担赔偿责任；⑥行政侵权损害的直接责任人属于由法律或者行政法规授权行使职权的组织的，该组织为行政赔偿义务机关；⑦直接负责人属于受行政机关委托行使行政职权的组织或者个人的，委托的行政机关为行政赔偿义务机关；⑧同一行政赔偿请求中，两个以上行政机关均应负行政赔偿责任的，为共同赔偿义务机关。