行政诉讼制度是政治体制改革的组成部分

发展社会主义商品经济的过程，同时也是建设社会主义民主政治的过程。党的十三大把建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制作为政治体制改革的长远目标；把建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制，作为政治体制改革的近期目标。无论是实现长期目标，还是近期目标，改革政府工作机构，克服官僚主义，提高行政机关工作效率都是迫切需要完成的任务，为此必须加强行政立法，抓紧制定行政诉讼法。建立行政诉讼制度是我国政治体制改革的有机组成部分。

人类的个体发展和人与人关系的发展，曾经历了复杂的变迁，即从原始的血缘关系发展到以后的统治服从为基础的人的依赖关系，在政治形态上则表观为神权统治和专制统治。随着商品经济的普遍发展，才把人的个体发展推向一个新的阶段，因为商品经济发展为经济上、政治上的人格平等奠定了基础，在资本主义社会，开始了一个被誉为“从身份到契约”的运动，开始倡导“法律至上”“法律面前人人平等”的法治原则。虽然资本主义社会实际并没有为人们真正提供这样一个法治社会，但它却使人类看到了实现法治的微熹晨光，这样的社会可以在社会主义社会真正实现。社会主义运动经历了巨大曲折，但现在我们正在找到一条真正实现社会主义民主政治的道路。其核心就是克服国家崇拜，使国家与社会获得协调的和谐的发展，在当前首先改革政府机构，转变政府职能，克服社会在政府包揽下的萎靡不振状态，重构政府与社会的关系。行政诉讼制度，说到底，就是一座重构政府与社会关系的民主渠道、纽带或桥梁。它的民主性就在于使各种社会、经济主体（企事业、群众团体、公民等）在法律上真正成为独立的主体，获得充沛的生命力，参加社会的竞争，并与传统的主宰社会命运的政府机构之间形成一种新型的法律关系。因为行政诉讼制度第一次打破了管理者与被管理者之间传统的统治服从关系，真正在法律面前实现了“官府”与“民”之间的平等。因此有的学者认为：中国行政诉讼制度古已有之，发展到近代则开始转变为现代诉讼制度。笔者不同意这种意见。这正像有人一讲起“民主”，中国古代“民贵君轻”即是；一讲起“社会主义”，古代孔子就主张“不患寡而患不均”；以至“三权分立”早由秦始皇实行之一样，都只是极浮面地看问题。据史家考证，中国古代确有一种“登闻鼓”制度，即百姓对于下官的贪赃虐害可以敲击“登闻鼓”鸣冤叫屈，以至控告官吏，但这种制度则是君主绝对权威的一种表示，是封建吏治发达的表现，根本上是为加强君主专制统治服务的，和近代由“法律面前人人平等”原则衍生出来的行政诉讼制度不可同日而语。美国行政法学者伯纳德·施瓦茨访华时曾说：“行政法的基本目标在公民受到不法行政行为损害时为他提供充分的救济……要尽可能保障在法庭面前，把个人和国家放在平等的地位上，这也是衡量行政法体系完备程度的标准。”^[2]这段话可以帮助我们理解行政诉讼的民主精髓。(www.xing528.com)

行政诉讼制度的建立与国家机关的职能分工有着密切的联系。分权学说萌芽，古已有之，但真正作为现实的政治原则体现为近现代分权制度，这是欧美资产阶级革命之后确立的。其实际内容就是国家依照宪法的规定，划分立法、行政、司法等国家权力，分别由各个国家机关独立行使职权，并互相监督和制约。其目的是使国家权力保持平衡发展状态，防止任何机关或个人滥用权力，从而捍卫人民的民主、自由和权利。分权学论和制度，从一定程度上反映了国家管理的客观规律性，也是实行法治、防止专制的必要条件。对于这份历史文化遗产，社会主义制度决不会拒绝继承和借鉴其中有益的符合客观规律和实际需要的部分。我国实行人民代表大会制度这一根本政治制度，这是我们的特点和优势。但是应该全面地、完整地、动态地看待人民代表大会制度。这一制度的完善需要我们“改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”（引自十三大报告）。就保障宪法的全面实施来说，最基本的方式是实行国家最高权力机关的监督，但就保障宪法实施应具有完备和全面的体制而言，光有最高权力机关的基本监督方式是不完整、不严密的。由于国家行政机关实际上担负着最广泛、最复杂的行政职能，一方面，我国行政权力的行使直接为了人民的利益；另一方面，由于种种原因，行政机关的大量具体行政行为不可能十全十美，万无一失，这就需要切实、全面、有效的监督。因此，除了加强国家权力机关对行政机关活动根本的宏观的控制和监督之外，还必须建立行政诉讼制度，赋予人民法院审理行政案件的司法监督职能，以弥补具体行政行为缺少切实监督的缺陷，保证宪法中规定的公民为国家机关及其工作人员违法失职行为的申诉权、控告权和取得赔偿权利的落实。当前，各国司法审查权都有不同程度的发展，各国行政诉讼的范围实际由这种司法审查权的大小所决定，我国宪法对这种司法审查权已有表示，但需要作进一步明确的解释。根据笔者不成熟的预测，随着我国行政立法的增强，我国行政诉讼的范围有可能扩大，即不但对行政机关的具体行政行为进行司法审查，而且要对行政机关制定的行政管理法规的合宪性、合法性进行必要的司法审查。只有这样，司法机关的权威性才能提高，才能成为严密、严格、严肃的宪法实施监督制度。当然，实现这样一个多层次、多渠道、网络状的法治体系需要一个很长期的过程，不可能“毕其功于一役”，但我们要有思想准备。