行政行为概念的历史渊源及学说简介

从世界范围来看，行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后，学者便开始用Acte Adm inistratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起，该词便普遍被法国学者所接受，并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国，并界定其为行政机关于个别事件中，规律何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示。由于这一界定并不清晰，致使以后德国学者对于行政行为概念的理解并不一致。日本学者随后从德国引进行政行为概念，嗣后，中国学者特别是中国台湾地区学者承袭德国和日本学说，在行政法学中也引进了行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。可是，概念历史的悠久并未使其定义明晰起来，在长期的演变历程中，行政法学界产生了对行政行为的诸多定义。

在国外，各国关于行政行为通说的概念存在很大差别。因篇幅所限，我们对各国概念便不一一列举。在国内，有关学说对此也是众说纷纭。总的来说，行政行为的定义主要有四种有代表性的解释：最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。然而，就算是这四说的具体内容，在不同的学术著作中，也有着不同的表述。笔者在二十世纪九十年代初，也概括了行政行为概念的四种学说，即最广义说、广义说、狭义说和最狭义说^[5]。在较早出版的张尚鷟教授所著《走出低谷的中国行政法学》中，四说被认为是：（1）最广义说，最广义说论者认为，行政行为是一切与国家行政管理有关的行为，包括行政机关行使职权的行为、在行政诉讼中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为；（2）广义说，广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为；（3）狭义说，狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为；（4）最狭义说，最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为，相当于具体行政行为。

其后，许多行政法著作和论文都引述了“四说”，兹以章剑生教授所著《现代行政法基本理论》一书为例，其引述并概括的“四说”则被界定为：（1）最广义说，“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称”。（2）广义说，“行政行为是国家行政机关或者法律、法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为”。（3）狭义说，“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为”。（4）最狭义说，“行政行为是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为”。^[6]

为了更全面地了解和研究我国学者对于行政行为概念的理解，我们对行政行为概念进行了认真的梳理，根据目前所见到的各种资料，发现事实上在行政行为具体概念的界定上，我国学界自广义至狭义为顺序至少存在着十种代表性理论。大致内容如下：（1）最广义说：行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务人员的行为，以及行政相对人的行为。说得再明白一些，就是一切与行政有关的行为都是行政行为。这一说的“行政行为”概念相对应民事行为等概念而存在。（2）主体说：行政行为是指行政机关的一切行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和非运用行政权所作的私法行为。这一说某种程度上就等于最广义说减去非行政主体的行为，但又加上了行政主体所做的那些非行政管理活动的私法行为。（3）合法行为说：行政行为在本质上应是行政主体所作的合法行为。只有合法的行为才能发生预期的行政法效果。这一说其实就等于主体说减去行政主体的违法行为。（4）行政权说：行政行为是指行使行政权的行为，其实也即行政机关进行行政管理活动的总称。我国行政法学著作与教材中多有这样的观点，例如1983年出版的王珉灿主编的《行政法概要》提出，行政行为是指“国家行政机关实施行政管理活动的总称”（见该书第97页）。应松年在1992年人民出版社出版的《行政行为法》中开宗明义提出：行政行为是“为实现行政管理目标执行公务的方式方法的总称”（见该书第1页）。这一说其实就等于主体说减去行政主体私法行为。（5）公法行为说：行政行为是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。这一说其实就等于行政权说减去行政事实行为。（6）外部行为说：行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。与通说相比，该说强调了行政行为的外部性，将“内部行政行为”排除出去。这一说其实就等于公法行为说减去内部行政行为。（7）行政服务说：行政法理论基础中的服务论在我国很早就出现了，但将服务论具体应用到行政行为的概念界定中，在国内学者中比较典型的是由莫于川教授所提出的：“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。行政行为既包括行政主体实施行政管理的活动，也包括行政主体提供行政服务的行为。”^[7]此说的特色就在于将行政服务纳入行政行为范畴中，在此笔者姑且将其称为“行政服务说”。（8）行政立法行为除外说：行政行为包括除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为，即包括具体行政行为和除行政立法行为外的抽象行政行为。这一说其实就等于公法行为说减去行政立法行为。例如，姜明安教授曾主张此说。姜明安教授在1985年山西人民出版社出版的《行政法学》中提出，行政行为是指“行政主体对公民、法人或社会组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为。包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为”（见该书第295页）。（9）具体行为说：行政行为是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。^[8]该说认为行政行为不包括抽象行为，而只是指具体行为。持该说的多数学者还认为内部行政行为及行政合同也不属于“行政行为”。这一说其实就等于行政立法行为除外说减去抽象行政行为。（10）最最狭义说：行政行为是行政机关依照法定职权对可确定的行政相对人或者物做出的，可形成个别性的法律上权利和义务关系的单方行为。曾经主张这一观点的典型代表比较多，例如罗豪才教授在他主编的1988年光明日报出版社出版的《行政法论》中使用的行政行为概念，是指“行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定的人或特定的事产生行政法律效力的行为”（见该书第150页）。章志远博士2003年中国人事出版社出版的《行政行为效力论》中提出：“行政行为宜定义为具有行政权能的组织或者个人行使行政职权或履行行政职责，针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为。”（见该书第9页）。这一说其实就等于具体行为说减去具体行政行为中的双方行为。(www.xing528.com)

以上是对目前我国行政法学界对行政行为概念界定的归纳，可以用这样一个图表来表示它们之间的内在关系：

从这个图表可以看出，目前学界中关于行政行为概念界定的归纳排序，其实就是一个从广义到狭义、概念外延逐层递减的类似一个“剥笋”的过程。从最广义说到最最狭义说，各学说渐次将非行政主体的行为、行政主体的违法行为、行政主体私法行为、行政事实行为、内部行政行为、行政立法行为、抽象行政行为、具体行政行为中的双方行为从行政行为的外延中剥离出去。笔者认为，这是我们发现的用以理清纷繁芜杂的关于行政行为定义各种学说的基本思路。抓住这样一条脉络，可以帮助我们比较清晰地把握住目前众说纷纭的行政行为各种学说之间的内在关系。