行政行为概念的考证分析及重新建构

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在我国行政法学话语体系和理论体系的建构过程中，“行政行为”始终是一个聚讼纷纭的基本范畴，也是行政法学中最值得研究而其研究难度最大的课题。围绕行政行为的概念界定和类型区分，学术界提出了诸多不同的学术主张，甚至形成了激烈的交锋。本文在深度解析不同学说的基础上，提出了将行政行为界定为“行政主体履行行政职责、运用行政职权对内或对外实施行政管理或提供行政服务的行为”的新观点，力图使这一概念更具包容性、前瞻性和适应性。(www.xing528.com)

行政行为作为行政法上一个重要概念，有着悠久的历史，但又被称为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”^[1]。笔者早在多年前就指出：“从更广阔的视野来看，行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。”^[2]由于行政管理行为本身是多种多样而又变化多端的，因此，行政行为概念的提出，首先是依法行政管理和实现行政目的的需要；同时，现代行政法的主要功能在于控制行政权、防止行政权的滥用，因此，行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权，包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象，以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要。“‘行政行为’一词已非单纯的学术概念，而系‘法律用语’，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义”。^[3]对行政行为这一概念的研究尽管有难度，但仍非常有必要进行深入、全面的研究。长期以来，行政法学界对“行政行为”这一概念的界定可谓众口不一、莫衷一是。这一点不仅反映在学界长期的争论中，也反映在行政诉讼法制定以及后来对之反复进行的司法解释过程中。应松年教授曾经说过：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”^[4]在一定意义上可以说，对于行政行为这一概念的研究深度，体现着整个行政法学的成熟程度和科学水平。