政府法治新时代：行政强制法的难题与创新

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作为行政执法领域“三部曲”之一的行政强制，始终需要处理好公共利益与个人利益之间的平衡。在行政强制法制定的过程中，学术界围绕行政强制的设定、实施和监督展开了热烈的讨论。^[1]本文以该法的制定和颁布为例，分析了我国行政法治体系建设的艰难与创新。

社会主义法治体系建设首在立法，没有立法，法治无从谈起。法治体系建设之难，也首在立法。因为立法质量的高低，直接决定执法的效果。在这个意义上来说，社会主义法律体系的形成具有非凡的意义。而立法之难，首先难在确定立法目标，必须把保障人民权利真正放在立法目标的首位。我国各类立法都要集中体现人民的意志，集中反映人民的利益，必须实现为人民的福祉服务。30多年来我国的立法工作就是以立法为民为宗旨，始终围绕改革开放、以经济建设为中心、为民造福而展开；近年来，在科学发展观指引下，还加强了社会管理领域的立法，显现出促进社会公平正义为重点的新特色。我国的立法成就一般都体现了“权为民所赋、权为民所用”的特色，因此取得了一些成绩。

但是，仅仅确立正确的立法目标还是不够的，必须全方位、全过程地在所有立法规范中体现立法目标，也就是说具体立法规范的质量最终决定了立法目标能否实现。而且，作为法治体系的基石——法律体系不可能是一蹴而就的，也不可能是完美无缺的，更不可能是一劳永逸的。它是开放的体系、发展的体系，与时俱进、日趋完善的体系。为我国社会主义法律体系形成呕心沥血作出过重要贡献的彭真同志，曾形象地把法律比喻为儿子，把生活实际比喻为母亲。也就是说，生活实际变化了，法律不能凝固不变，法律也要与时俱进。我国目前尚处于社会主义初级阶段，还属于发展中国家，我们的法律体系就植根于这个历史阶段，植根于这块土壤，它适合中国国情、符合中国发展需要，然而，今后的法治建设任务还相当艰巨。

一方面，社会主义法律体系自身还要不断完善，在我国战略发展期还要加强立法规划、制定必备的新法；要修改完善法律、法规，进一步提高立法质量；要加强与相关法律匹配的配套法规的制定工作；要确立和实施立法后评估制度等。另一方面，法律体系形成之后，我们的工作重点更要放在使既有法律切实实施的方面，通俗一点讲，就是要有法必依、执法必严、违法必究。立法机关的任务丝毫不能松懈，要把关注的重点放在法律实施监督方面。实际上，立法和执法不可分割，它们之间是互相联系、唇齿相依、动态互动的关系，立法的效果必须在执法中充分体现、在执法中经受检验；立法指导并规范执法实践，执法实践反馈立法效果并将推动立法的完善。况且国际国内形势发展很快，经济社会和科学技术日新月异，许多新事物将不断涌现，各种事物的内在规律会不断为人们所认识和掌握，因此法律所调整的社会关系会不断扩大，法律所把握的事物规律的深度会不断拓展。生活在前进，法律不能滞后，理想的社会主义法律体系将是一个深刻而广泛、稳健而鲜活、充满生命力和前瞻性的人类生存发展和规范体系。以上认识是我近年来思索的结果，最近我国行政强制法的制定和颁布有力地证明了上述观点。行政强制法的制定和颁布生动地反映了社会主义法律体系建设的艰巨性，也反映了立法必须与时俱进的紧迫性。

早在二十世纪八十年代末，随着当年行政诉讼法的起草和颁布，行政法学界就有人提议制定一部统一的行政强制法，我还参加过最初国务院法制机构领导下的草拟工作，但是，这个立法草案迟迟没有出台。全国人大常委会从1999年正式开始酝酿制定该法到2011年表决通过，前后历时12年，足见立法过程之艰辛。其原因是多方面的，其中立法思想、立法价值、立法目标的成熟性不足是极其重要的原因，也就是说，人们对行政强制法总的立法价值取向游移不定：是侧重考虑充分行使行政机关的强制权力，还是充分保障公民权利免受违法行政强制权力的侵犯。

根据立法法的规定，列入常委会会议审议的法律案，如果搁置审议两年的，或因暂不付表决经过两年没有再次审议的，将被终止审议，也就是成为废案。行政强制法（草案）自2005年12月首次审议后，每次都是在草案可能被终止审议的时候“重启”审议，因此有人曾将这部法的审议称为“被激活”法律案。如此曲折的制定过程，可见这部法律制定的难度。其中的关键，在于如何寻找公权力与私权利之间的平衡点。法律固然要防止行政强制不足的问题，但重点还是在防止行政强制过“乱”。仔细观察，在纷纭复杂的争辩中，实际上形成了两种相左的立法意见：一种是侧重于行政强制权力保护与有效强制执行的立法思路，另一种是侧重于公民权利维护与获得有效救济的立法思路。立法胶着状态背后蕴藏的是权利与权力的博弈，也正是在这种短兵相接、你来我往的争议声中，正义的天平才得以在权力和权利之间获得公道的平衡。

行政强制法出台的困难还在于其立法内容必须完善。法律自身的完备性是其具有长久生命力的内在原因，法律规范是否足以涵盖其所规范的社会领域的各个方面、各个环节，法律所规定的内容是否具有逻辑自洽性、是否符合公平正义的要求、是否能真正达到立法预期目的等，这些都是立法者必须战战兢兢加以考虑的。从目前公布的法律条文来看，该法以七章71条的篇幅较为全面地规范了发生在国家行政运行中的行政强制现象，对于有效控制行政权、充分保障公民权益具有积极的历史意义。尽管该法还面临着部分条文较为原则，没有运用类型化立法思路对行政强制现象进行条分缕析，没有完全依循行政法原理酣畅淋漓尽情展开等问题。(www.xing528.com)

行政强制法之所以在近期能够出台，还依赖于现实的迫切需要。近一段时期以来，某些西方国家的经济政策和做法使引发全球经济通胀的风险逐步加剧，我国也受到了沉重的压力和严峻的挑战。面对复杂多变的国际经济形势，继续采取扩大内需战略来增强经济发展内生力将成为我国政府的必要选择之一。在这种国际国内背景下，部分地方政府能否全面清除“土地财政论”和“唯GDP论”，能否真正遇到一些地方“大拆迁带来大城市，大城市带来大繁荣”等不切实际、不符合科学发展观的做法，是至关重要的。近年来，因拆迁引发的行政诉讼、行政复议甚至非正常上访逐渐增多，部分地方政府在拆迁过程中由于未依法规范推进甚至出现了令人心痛的拆迁血案，特别是在拆迁过程中的行政强制现象，由于没有得到有效遏制正成为危及社会稳定的重大隐患。

因此，依法规范拆迁等正在发生的、人民群众广泛关注的行政实践，通过制度渠道和法律途径有效消解社会潜在纷争，为当前经济社会发展优化发展环境，就成为立法者高度关注并亟须解决的问题。尤其是国务院在2011年1月出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，极大地促进了行政强制法的出台。行政强制法密切关注到了社会呼吁，从保障公民正当权益的角度做出了有力的回应。如该法第四十三条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”确实属于体恤民意、关心民生之举。

行政强制法在经历漫长的立法苦旅之后，终于出台，这无论如何是一件值得庆贺的好事。作为规范政府机关行政强制的重要法律，无论是该法的起草、制定、修改或是最终出台，都一直受到社会各界的密切关注。随着改革开放过程中人民民主法治意识的提高，人民对于善法的期待越来越迫切，同时，对于法律的质量要求越来越高。从深入推进社会文明进步的角度而言，目前我国任何一部法律的出台，都会引起热烈的讨论，会出现各种不同的反响和评价，甚至由法学专家以及普通民众发出许多建设性批判的声音，这些都属于完全正常的。因为立法的过程本身就是对社会结构深刻变革的主动反应，也是对社会利益格局主动调整的过程，人民有权对立法作出自己的反应。

因此，对于立法的评价乃至批评都是我国法治体系建设的一部分，立法的初步成功仅仅提供了法治体系建设的基础。法治体系的建设是环环相扣的，立法是起步和开端。行政强制法的颁布也仅仅是行政强制行为这一重要的行政行为走向法治化的开端。该法的有效执行除有赖于自身内容规定的完备性和有效性之外，还需要依靠该法与其他行政法律的有机衔接、该法详尽的具体性规定以及所有社会主体特别是行政机关的自觉执行。令人欣喜的是，我国立法后评估制度正在初步推行。我想，是否应该把这部长期以来极具争议、出台非常艰难，而最后终于出台的行政强制法在实施一年之后认真进行立法后评估，以检验这部法律在我国法治体系建设、特别是在行政法治体系中的分量和得失。这将是完善我国法治体系的新的有益探索！

（原载《探索与争鸣》2011年第9期）

【注释】

[1]作者曾积极投入这次讨论，发表了《我国强制执行立法思路的优化选择》、《论行政强制执行》等文，未收入本书。