完善我国行政许可的监管：新时代政府法治

针对我国煤炭生产行政许可的监管存在的各种问题，笔者认为，要完善我国的行政许可的监管制度，有以下几个方面的要求：

第一，统一煤矿开采许可法律规范，明确各个行政机关的权限。尽管行政许可法与其之前的单行法律法规都对行政许可的监督检查问题予以规定，但是，由于各个法律之间存在冲突或竞合现象，而且这些法律对行政许可机关监管实施的保障没有规定。而行政许可法中已经规定了几种重要的监督检查处理方式，因此，有必要将其他法律法规的规定与行政许可法协调统一起来并细化。煤炭部门如此，其他领域的行政许可也有类似情况，也应该在统一行政许可规范方面下功夫。

第二，将安全条件作为煤矿开采许可的前置条件。依照矿产资源法与煤炭法的有关规定，煤矿企业取得采矿许可证之后即可进行煤矿建设；煤矿建成投产前经煤炭管理部门验收合格并颁发煤炭生产许可证后，即可正式投产。煤炭生产许可证的许可事项是赋予煤矿从事煤炭生产活动的权利，煤炭生产许可证是煤矿取得生产资格的法定凭证。安全生产许可证的许可事项是赋予煤矿保障安全生产的权利，安全生产许可证是煤矿取得安全资格的法定凭证。两者许可的事项不同，被许可人获得的权利不同。依照《安全生产许可证条例》的规定，煤矿企业进行生产前，必须先取得安全生产许可证，才能取得煤炭生产许可证。对不具备安全生产条件、未依法取得安全生产许可证的煤矿企业，煤炭管理部门不得颁发煤炭生产许可证，不得批准其生产。行政许可法第六十八条还规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。”现在的任务是要真正落实法律规定。

第三，明确行政许可监管机关的法律责任是行政许可监管落到实处的有力保障。“有权力无责任”被认为是行政机关疏于监管的原因，而责任追究机制的建立才能提高行政许可监管的效率。行政许可法和各单行法一般都已经对法律责任专门加以规定了，应该说行政许可法对于法律责任的追究是作了许多明确规定的。而且2002年国务院发布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（以下简称《规定》）也特别强调要追究对特大安全事故负有责任的行政许可监管机关领导人的职责。但是这些规定也存在一些问题，如《规定》中的责任对象仅限于正职负责人，是否能够约束其他行政监管人员没有明确规定，而其他法律规定的行政处分责任和渎职罪的刑事责任都比较轻，没有规定政府失职人员对国家和公民的赔偿问题等^[6]。

第四，规定以书面审查为主、实地检查为辅的检查方式。前文中提到行政机关主要依靠年检和突击检查履行监管职责，这一点在行政许可法中稍有改善，规定了书面审查为主、有条件的实地检查为辅的检查方式，并杜绝在许可后监管中发生扰民行为。在一般许可中，这些方式或许能够起作用，但对于安全生产而言，实地审查更为可行，如美国的煤矿安检一年进矿山检查四次。若与美国一样，“我国的安检人员起码要增加30倍”^[7]，但这也是可以通过由其他公民或组织提供线索（行政许可法第六十五条）或提高采矿权许可证的取得条件来解决的。当然，美国主要不是靠国家行政管理人员而是主要靠行业协会对矿山安全生产进行检查监督，我国可以借鉴此种做法，但在我国的行政组织尚不具有美国行业协会那样的规模与功能，因此当前还是必须依靠政府来执行监督。此外，强化上级行政机关对下级行政机关监督也可以促进行政许可机关履行其监督管理的职责。

以上构想只是提出了完善我国行政许可监管制度的一些必要措施，而行政许可监管制度的完善，虽然能够防止一些安全事故的发生，但只是治理的一种重要手段。要彻底解决我国煤矿安全事故多发的问题，关键还在于提高全社会的法律意识，包括政府工作人员的法律意识、矿主的法律意识以及矿工们的法律意识。目前发生的矿难事故首先归咎于某些矿主的贪婪成性和见利忘义，他们往往“吃着碗里，看着锅里”，不顾矿工死活，只想拼命出煤，唯利是图。黑心矿主肆意盗采资源，为逃避政府部门监管，绞尽脑汁弄虚作假，他们的违法甚至犯罪行为是抵制或者架空对行政许可监管的根本原因，但政府工作人员的监管责任意识以及矿工的自我保护维权意识的薄弱甚至丧失也是导致监管落空的重要原因。走出矿难泥沼还需矿工法律意识的觉醒，要想真正实现安全生产，就非得将目前已颠倒的主体意识重新摆正过来。

（原载《行政论坛》2008年第6期）

【注释】
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[1]国家安全生产监督管理总局局长李毅中新闻发布会［N］.文汇报，2005-12-24（3）.

[2]应松年.当代中国行政法：上卷［M］.北京：中国方正出版社，2005：753.

[3]国家安全生产监督管理总局局长李毅中新闻发布会［N］.文汇报，2005-12-24（3）

[4]应松年主编.当代中国行政法（上卷）［M］.中国方正出版社，2005：753.

[5]李毅中：一个安监局长的2005年［N］.南方周末，2005-12-15（C13）.

[6]王克稳.行政审批制度的改革与立法［J］.政治与法律，2002（2）：28-32.

[7]李毅中.一个安监局长的2005年［N］.南方周末，2005-12-15（C13）.