煤炭资源开采许可监管问题及解决方案

在梳理了与煤矿许可有关的法律法规及分析行政许可法之后，疑惑似乎加深，法律看似非常完善，而且有多个行政部门对煤矿的开采和生产活动进行监督管理，为什么依然不能阻止现实生活中煤矿安全事故频频发生呢？当然，煤矿安全事故发生的原因是多方面的，2005年12月23日国家安全生产监督管理局局长李毅中在新闻发布会上提到了煤矿安全生产事故发生的六大原因。^[3]譬如前文中提到的有的煤矿企业不顾法律规定超能力超组织生产，或者根本没有许可证违法生产等。但是，行政许可监管的存在就是为了杜绝这些存在安全隐患的危害发生，而接连发生的煤矿事故说明我国法律规定的行政许可的监督检查并没有发挥应有的作用，在现实生活中的实施遇到了很大的阻力。对于行政监管未能发挥其应有的功能，有的学者认为其主要原因有：缺乏有效的监督机制，行政机关主要依靠年检和突击检查履行监管职责，监督检查成本很高却收效甚微；监管机关对于监督检查发现的问题，缺少权威的监督手段，不能及时纠正、有效制裁违法行为人，行政监管流于形式；行政机关在监管中只有权力没有责任，执法扰民现象比较突出等。对于认为行政监管机关只有权力而没有责任的观点，我认为行政许可法的第七章关于法律责任的规定是对之很好的回应。并且，国务院在2002年曾经颁发的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》也早已对特大安全事故的行政许可监管单位的法律责任作了规定。^[4]

分析煤矿事故发生的原因及我国与煤矿相关的法律法规，笔者认为除了上述的行政许可监管的权力和方式问题外，我国对煤矿的行政许可的监督管理还存在以下几个问题：

首先，法律法规规定的行政许可监管的主体多，但各自权限不明或有交叉如矿产资源法和煤炭法对行政许可单位颁发的采矿权许可证和煤炭生产许可证都规定有监管其安全生产条件的义务，导致实践中应履行监管职责的行政机关在有利可图时争相监管，而发生事故时又推卸责任，行政监管自然不能发挥应有的作用。这种有利大家上、无利大家撤的情况不止在煤炭生产监管领域存在，在其他生产许可领域同样存在。

其次，取得采矿权许可证的门槛低也给行政监管工作带来了一定的困难。根据《矿产资源开采登记管理办法》第九条的规定，“国家实行采矿权有偿取得制度。采矿权使用费按照矿区范围的面积，标准为每平方公里每年1000元”。除此之外，尽管采矿权人还须交纳资源费和矿产资源补偿费，但是法律也规定了很多减免情况。由于采矿权人极易取得矿产资源的开采许可，成本的低廉也就造成了其“乱采乱挖，不管矿工安全和资源的极大浪费”^[5]，唯利是图，抗拒执法，进而使得行政机关的监管工作很难进行。(www.xing528.com)

再次，产权不清也是造成煤矿事故频繁发生，行政许可监管不力的重要原因。按照矿产资源法的规定，矿产资源是属于国家所有的。虽然煤矿生产企业可以申请获得采矿权许可，但其取得的不是所有权而是使用权，所有权和使用权分属不同的主体，使得仅仅拥有矿产资源的使用权的采矿权人在面对强大的政府时（政府是矿产资源所有权行使的代表）很没有安全感。因此，许多采矿权人会竭尽所能开采矿产资源，而无心于改造生产技术和改善安全生产条件，对行政机关的监督管理，采矿权人更愿意通过贿赂等违法方式解决问题以逃避监管。

最后，地方保护主义给行政许可监管的实施、特别是给行政许可事后监管设置了很大的障碍。有些地方出于经济利益的考虑，对整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的态度不坚决；有些国家公职人员参股到煤矿企业中去，一些执法部门、管理部门为其非法行为大开绿灯。据统计，截至2005年12月23日，有4878名政府工作人员及国企负责人从煤矿撤资。之后有关部门明令禁止，进行了专项整治，但目前这种情况还没有彻底解决。官商结合，权钱交易，不仅危害行政监管秩序，而且滋生腐败，影响十分恶劣。