中国立法部门对行政许可法的制定保持了一个严肃认真、不厌其烦、反复论证、反复修改的态度。全国人大常委会法制工作委员会1996年起即着手行政许可法的调研起草工作，形成了最初的征求意见稿，该法有了一个毛坯，比较粗疏。以后九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，并确定由国务院提出法律草案。据此，国务院法制办结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年开始行政许可法的起草工作并形成了行政许可法（初稿），于2001年7月印发给各地方部门及学者专家，广泛征求意见，终于形成行政许可法（草案）。概而言之，该法从起草到通过的过程中，前后经国务院两次审议，全国人大常委会四次审议，工作做得非常细致，直至最后一次审议前还对该法作多次修改与补充，可以说慎之又慎，如履薄冰，立法态度之谨慎贯穿了对人民利益高度负责的精神，从而保证了立法质量。
行政许可法将于2004年7月1日实施，这一立法虽然初获成功，但同时要充分估计到实施中面临的困难和问题：
（一）该法触动某些部门的利益，可能引起本能的反弹，甚至遭到暗中的抵制
过去有学者形容我国行政诉讼法的颁布牵动了亿万人民的心，现在用来形容行政许可法颁布也毫不为过。行政许可法一个显著特点是更涉及地方行政机关与部门行政机关的“利益”。行政审批制度改革，触及深层次利益格局的调整，在前一时期各地审批制度改革过程中，我们可以发现：有些地方和部门的“改革”只是敷衍群众，敷衍上级，有的把早已废止的审批事项又作为“改革成果”拿出来展示；或者经过反复权衡，把一些不伤及本机关权力、不损害本部门利益的审批事项予以取消，而把重大的审批权力，牢牢抓住不放。这次行政许可法的颁布则是动真格，例如果断取消了国务院部门的行政许可设定权，则是“釜底抽薪”，这对习惯于用行政许可权力作为“立身之本”的某些部门来说，将是一件十分痛苦的事情，很可能遭到某些利益集团的本能的抵制，以至使行政许可证的实施在实际生活中走样，这是不能不事先警惕的。有些人为行政许可法的立法效果担心，怕行政机关“雷打不动，依然故我”，或“稍作改动，故态复萌”，是有道理的。
（二）该法自身仍有许多局限性，在实施中会显现出来
行政许可法是在我国经济体制转轨时期和社会转型时期起草、论证和颁布的，它必然带有时代的烙印，由于行政许可现状呈现异常复杂的状态，理论把握上还有某些缺陷，因此立法中一时不太明显的疏漏和矛盾在实施中很快就会凸显。例如关于行政许可法适用范围，虽然已采用列举许可和排除许可这两种方式，但大多使用的是性质不易把握的“不确定法律概念”，存在着许多模糊的“灰色地带”，需要解释和认真把握。很多情况下，要求执法人员和司法审查人员认真把握行政法基本原则和行政许可法总则精神，并在实践中运用自由裁量权予以判断。所以，要充分估计到行政许可法实施中的困难。(www.xing528.com)
（三）实践在不断发展，行政许可法将不断完善
行政许可法中许多内容将在实施中进一步完善，例如该法第十三条规定本来可以设定行政许可行为的事项如果可以通过行业组织或者中介组织能够自律管理的，就可以不设行政许可。也就是说，该法提倡通过行业组织或中介组织去履行与行政许可相近、相似的职能，但目前如何规范行业组织或中介组织的行为，防止在它们身上新的不轨于市场管理和社会管理行为的发生，就是一个今后必须“未雨绸缪”、优先予以考虑的新问题。
（原载《法学》2003年第11期）
【注释】
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