二十世纪六十年代以来，行政指导作为一种新型行政行为为许多国家广泛采用，尤其在一些市场经济国家更获得青睐。并且大部分学者认为战后日本创造了经济奇迹的一个重要原因就是行政指导在日本的广泛运用。由此，我们认为，行政指导的产生发展并非政府的一厢情愿，而是具有政治、经济、文化上的深厚背景。中国学者自从二十世纪八十年代末开始关注行政指导以来，其在理论与实践中均取得了一定的进步，独特的理论和实践价值亦日益得到重视。然而，现实状况却不容乐观，表现为行政指导的实际运行和理想目标之间还存在种种误差和背离。我们对此提出相关建议，以期成为行政指导实践中遵循的原则。
（一）行政机关实施行政指导过程中应注意的问题
1.严格限定在职权范围内，不得越权行使。按照越权无效的行政法基本原则，行政机关超越职权做出的行政指导行为为无效行政行为。行政指导虽然具有主动性、灵活性、广泛性等特点，但绝不能成为行政机关任意扩张行政职权的工具。这里的职权，我们认为应该作广义理解，即包括：（1）层级管辖权。上下级之间不能违法代行行政权，更不能越级。（2）时空管辖权。表现为行政指导不能超前或滞后，否则难以得到适时落实，这是其一。其二，不能超越地域管辖权而对行政机关管辖以外的人或事实施行政指导。（3）自身行政职能。即不能超越自身业务主管范围实施行政指导。
2.不宜夸大其优点，谨慎合理地使用。行政指导是行政自由裁量权的一种表现，它可以根据行政权对法治要求下的行政权价值做出机动权较大的自由判断。因此使行政指导具有了广泛性、灵活性、温柔性等优点，并成为现在市场经济和民主政治国家自我感觉“看上去很美”的一种行政活动方式。然而九十年代以来，金融危机以及日本这一行政指导母国经济上的长期低迷，又一次引起人们对行政指导的思考。行政指导是否真是人们想象的政府与市场的最佳结合点？这种方式是否真能够在行政主体和相对人之间实现利益平衡？能不能真给经济学家和行政法学家如释重负的感觉？因为现实是行政指导使行政法学家们还未不及回眸一笑的瞬间，又陷入了深深的沉思，甚至可能陷入更紧张的忧虑之中；从前述行政指导的弊端及法律控制的难度，我们认为这种忧虑并非杞人忧天，必须对行政指导有个全面科学的认识，并谨慎合理地使用，而不是搞“一窝蜂”。
3.立足国情，根据地区差别，因时因地制宜。这也是我们所坚持的谨慎合理使用的一个主要方面。我国虽已初步建立了市场经济体系，但基础薄弱，民主政治建设有待提高，民众的法律意识，民主观念还比较落后。因此，我们必须在法律移植与借鉴时立足国情，将国外先进法律和本土法律资源相结合，而不能生搬硬套。另外，我国幅员辽阔，地区之间差距较大，这就产生了一个不同于其他国家和地区的情况，即如何根据本地区特色实施行政指导。例如，东南沿海发达地区和西部边远地区相比，经济、文化、民主政治思想等方面都存在差距，与之相应的行政管理方式必然会有区别。所以说，各地政府又要立足本地，根据本地的经济、政治、文化发展水平因地制宜采取相应的行政指导方式和内容。现代行政指导需要以发达的市场经济作为土壤，以政府与市场关系的科学定位为条件，一般而言，行政指导首先要在经济较为发达、改革较为先行的地区推行。例如，长江三角洲特别是上海、苏州、杭州等地，应该用心试验与推广，尤其是浦东新区、苏州工业园区这类地区可以先行一步。我们认为：当行政命令等传统领导方式退出一些管理领域时，行政指导方式应该适时填补管理空白，并发挥出现代弹性管理的卓越功能。
4.尽快建立相应的配套制度。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。因此，要使行政指导在实践中能够切实实现其独特价值，就必须从我国现阶段国情出发，对行政指导进行制度创新。已有学者提出要着重抓好八个方面的改进措施，[16]我们表示赞同。具体表现为：（1）完善行政计划（规划）制度；（2）建立、健全的审议会制度；（3）建立、健全专业技术指导制度；（4）建立、健全行政指导公开制度；（5）建立、健全官方信息发布、提示制度；（6）建立、健全行政劝告、告诫、说服制度；（7）加强和完善行政调解、协议和斡旋制度；（8）建立、健全行政表彰、鼓励、奖励制度。制度的创新建立，可以说为行政指导的顺利实施提供了硬件上的保障，也为行政指导的规范化奠定了基础。鉴于我国行政指导制度上的欠缺，建立、健全规范合理的制度应成为政府当务之急。
5.行政指导对行政官员提出更高的素质要求。行政指导是一种全新行政理念指导下的活动，是行政官员履行职责的积极的主动的行政行为，而这一行为还可能承担一定的风险责任和法律责任，因此对行政官员决定行政指导和实施行政指导等行为，必然提出更高的要求。
（二）行政指导发展趋势展望
如前所述，行政指导有着深厚的社会现实及历史背景。我们不能因为其存在缺陷不足，就否定它。对它曾产生和可能产生的作用绝不能忽视和掩盖。所以，我们必须加大力度对行政指导进行比较、研究、引进，并和中国的法律文化进行融合，这是大势所趋。综合近年来行政指导理论和实践中的进展，我们认为行政指导具有以下发展趋势：
1.行政指导普遍化趋势。今后一个时期，我国行政改革将深入进行，特别是减少行政审批，规范行政处罚之后，行政管理不能留下空白，行政指导等新型行政行为势必要跟上，这样使政府有所为，有所不为，而且在某些方面要大有作为。
2.行政指导从法外行政走向法内行政。法治的目标在于消灭特权，即使行政指导这样不同于传统行政行为的新型行政行为亦不能例外，必须由法律加以控制（这里的法应作广义上理解）。那种非依法而以政策、习惯等作出的行政指导将逐渐减少，这是依法治国方略及法治行政目标的必然要求，同时也是切实保障相对人的利益的需要。有权利就必有救济，在法治社会，法律救济是最主要的救济方式。因此，行政指导就必须从“法外”转到“法内”，这是确定无疑的。
3.行政指导走向规范化、成文化。行政指导首先是作为成功的经济管理方式出现的，并没有明确的法律规范。而将行政指导纳入法治轨道必然要求行政指导规范化、成文化。不可否认，法治理念，法治原则，都无不对行政指导产生一定的规制作用。但理念、原则的抽象性、宏观性很容易给行政主体的违规操作留下空间，不利于行政主体与行政相对人之间的利益平衡。行政指导从非成文化向成文化方向发展同样是顺应了现代法治社会的发展趋势。从其他国家和地区的经验看，主要通过行政程序法典专章规定。在条件成熟的时候，也可制定专门的行政指导法律规范。梅因在论述罗马法的成文化趋势时说：“这类法典的价值不在于分类比较匀称或用词比较简洁明了，而在于它们为公众所周知，以及它们能使每个人知道应该做什么和不应该做什么的知识。”因此说行政指导的规范化、成文化也是为了提高其实施过程中的确定性、公开性和可操作性。
4.行政指导的明确化、公开化、要式化。行政指导从模糊隐蔽走向明确、公开，是行政指导法治化、成文化的必然反映或要求。它要求行政指导法律关系主体双方权利义务、实施程序、救济方式等都必须通过法律制度明确列出，并及时向公众公开，增强政府执法透明度，防止腐败、滥用职权；并使相对方清楚自己的权利义务，有利于维权。从另一方面而言，也提高了双方当事人的理解支持，促进行政指导合法顺利实施，实现应有价值。行政指导要式化是行政机关在作出行政指导时应尽量避免口头形式，这也是现代法治精神的要求。
综上不难看出，行政指导与依法行政是相辅相成的，法治精神要求对行政指导进行法律规制，同时行政指导又对传统行政法治观念有所突破，这有利于新型的现代行政法治精神的形成与发展。但目前的现实是人们的思想观念还比较保守和落后，有的甚至还采取完全排斥行政指导的态度，这显然不适合WTO大背景下政府改革的需求，也不利于政府在现代法治社会角色的定位。党的十六大提出了我国全面建设小康社会的目标，强调健全现代市场体系，加强和完善宏观调控的任务，指出要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批。与此同时，要深化行政管理体制改革，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正廉明、廉洁高效的行政管理体制。而探讨和推行行政指导方式是与十六大上述精神相吻合的。因此，我们必须对行政指导进行科学的界定，明确肯定其积极意义，并通过更深层次的理论研究和实践逐步加以完善。
（原载《政治与法律》2003年第3、4期，合作研究者：黄学贤、章志远、朱中一、沈同仙）
【注释】
[1]杨建顺.日本行政法通论［M］.中国法制出版社，1998：540.(www.xing528.com)
[2]布赖恩加纳.布莱克法律辞典［M］.北京市图书进出口有限公司，1990：1053.
[3]［英］罗杰·科特威尔.法律社会学导论［M］.潘大松，译.华夏出版社，1989：131.
[4]［美］罗伯特·达尔.现代政治分析［M］.上海译文出版社，1987：36.
[5]［日］南博方.日本行政法［M］.杨建顺，译.中国人民大学出版社，1998.
[6]罗豪才.市场经济与行政法［J］.行政法学研究，1993（1）.
[7]徐万胜.利益诱导与自民党政权——以自民党农林族议员为视角［J］.日本学刊，2002（3）.
[8]余新海.跨越式发展中政府有效干预的经济学解释——现象、理论的回顾和新的审视［J］.上海经济研究，2002（11）.
[9]崔卓兰，蔡立东.从压制型行政模式到回应型行政模式［J］.法学研究，2002（4）.
[10]世界银行.有效的政府［J］.科学决策，1997（3）.
[11]郭润生，宋功德.论行政指导［M］.中国政法大学出版社，1999：116.
[12]［日］室井力.日本现代行政法［M］.中国政法大学出版社，1995：155.
[13]［日］室井力.日本现代行政法［M］.中国政法大学出版社，1995：155.
[14]吴国干.中国行政指导的实践及其问题研究［J］.中国行政管理，2000（8）.
[15]国家计委指导性计划课题组.我国计划模式的新探索［J］.经济改革与发展，1993（1）.
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