行政指导制度存在的问题及解决办法

行政指导是一柄双刃剑，有其积极意义，但作为一新生事物，行政指导制度在我国发展尚不成熟，在此现状下若处理不当，也会出现某些负面后果，故需谨慎实施。目前，我国行政指导制度存在几个突出问题：

（一）对行政指导还缺乏正确的观念和全面的了解

由于经济体制及历史背景的影响，我国转型中的行政指导实践有时也不免被打上传统计划经济思维方式和强制权力惯性的“烙印”。某些行政主体由于管理惯性，或对行政指导持否定、排斥和忽视的态度，抑或习惯于将行政指导理解为监管或管制，从而在实务中极易将行政指导异化为行政命令。也正因为缺乏行政指导生存所需的根本观念，中国行政指导制度的发展受到制约。

尽管行政指导是具有社会管理需求且广泛存在的新型行政行为，且在各层次的法律规范中已有一些具体规定。但现实中，行政主体对自己的行政指导职责也不甚明了，更遑论自觉而主动地使用行政指导了。另外，行政相对人由于信息的不对等性，出现了“盼望行政指导又害怕行政指导”的现象，这也严重影响了行政指导行为的运用与接受。

（二）对行政指导法学理论问题研究的滞后

行政指导在中国的出现，始于其作为政府宏观调控的经济手段或行政手段。而行政指导作为一个极为松散的制度，极可能引发更多的法律问题。比如，行政指导的滥用是否会产生对法治原则的冲击和破坏？是否会导致行政法治空洞化？而我国行政法学对行政指导的研究并没有实质性进展，也未能提出富有实际效果的解决方案来应对“中国行政指导的合法性危机”的挑战。与此相关的教学、宣传工作也长期处于滞后状态。这难免会导致实践中对行政指导的陌生与隔阂感，制约着该类新型行政行为的积极采用和正确实施。

（三）在实践操作中存在某些误区

我国行政指导总的来说，规范化、制度化的程度偏低；规范无论绝对数量还是相对数量都较少；涉及面较窄，主要体现在经济管理部门、科技管理部门与某些社会管理部门的管理领域；已有立法往往表现为伸缩性较大的简单原则；定义性规定不足；重实体，鲜少涉及其程序。特别在以下几方面更为明显：(www.xing528.com)

1.“官民合意”空间缺乏。信息阻隔过大的问题主要反映在行政指导的作出过程中：一方面，行政主体在社会信息的收集、调研的过程中“信息失真”并不乏见；另一方面，在程序中并未留有必要的参与空间给予相对人。与此同时，许多对相对人有直接意义的政策、纲要、规定等往往仅限于在行政系统内部颁布而不公诸社会，相对人缺乏相应的信息知晓渠道，显然影响相对人的行为选择权与合法权益的保障。这其中或许掺杂着行政主体基于自身利益或行政效率的考虑，但这样缺乏正当目的基础的行政指导的效能发挥难免大打折扣。

2.“利益诱导机制”功能发挥不够。在我国行政指导实践中，产业政策覆盖面过大，但与此相对应的诱导利益却非常有限。一个明显的例证是，我国在计划领域中实现了采用指导性计划全面取代指令性计划，但在这长达10年的过程中，指导性计划未能通过“利益诱导”来实现。正如国家计委所承认的，“实际上，目前除了生产、流通领域的指导性计划尚能发挥调节作用外，其他如信贷、投资、外贸、外汇、劳动工资等领域的指导性计划有名无实，整个计划转轨也缺乏基础”^[15]。

3.缺乏对第三人的程序保护。行政指导具有能动性、灵活性与隐蔽性等特点，因此容易导致对第三人利益的侵害，在产业指导方面，这种现象表现得极为突出。因为产业政策实际上是一种选择性的政策，这种性质决定了“无论是支持某些产业发展的政策，还是限制某些行业发展的政策，都会使经济活动中部分人受益，同时，另外一些部分人（即第三人）受到损害。

4.透明度的欠缺导致系列问题。行政指导本不应带有强制性和约束性，但实际行政行为发生常以政府所拥有的巨大权限为依据。若再缺乏透明度加以监督的话，这样的“暗箱操作”会诱使行政主体利用行政指导“寻租”，保护本单位利益。同时，其不正当的垄断会导致“官商勾结”的腐败现象。因为各利益主体为利益驱使对行政指导实施者拉拢腐蚀。比如，我国政府目前分类指导、重点支持的1000家大中型企业和100家大型试点企业没有一个可竞争的公开标准，而是政府“选择”的结果。由行政指导而滋生的腐败现象在国外也频频发生。因此，转型期的中国应对行政指导领域滋生的腐败现象给予高度的关注。

（四）对行政指导的规范机制尚欠完善

行政指导作为一种行政活动方式，由于主客观因素，必然存在不当使用或运用失误的可能。所以需要加强监督约束与纠错救济机制并有效运作；但实际上这方面的法律规定明显不足，运作机制也不完善，从而使得行政指导缺乏有力的监督和救济保障。规制上还存在许多空白地带，比如，对于行政指导行为本身违法与在服务性行政指导中由于非政府本身因素的信息失真从而给相对人造成损失这两类行为尚缺少明确的界定，这增加了责任追究的难度，因而不利于对相对人的法律救济。

行政指导的出现为转变政府职能，重塑政府形象提供了契机。但应然与实然总是存在一段不可逾越的距离，现实中规范程度不够的行政指导制度还存在一定的脆弱性。因此，建构行政指导的法律规范机制对其加以必要的规制，已是当务之急。