杨海坤教授研究行政法治：行政指导的积极功能

行政指导是与现代市场经济、民主政治建设密切相关的，尽管行政指导在实践层面和理论层面都有待改革，但行政指导的积极功能还是明确的。我们认为，行政指导的积极功能主要体现在以下几个方面：

（—）行政指导具有弥补法律空缺的作用

在进入市场经济发展阶段后，社会关系日益复杂，原有的法律规范机制显得滞后，而与市场经济相适应的法律法规系统尚未形成，在行政法领域，更是出现诸多立法空白，相对人缺少行为准则。而机械地依原有的法律条文办事势必会使正常的行政管理活动停滞不前，因此，灵活地适用行政指导予以调整和补充单纯法律手段的不足就显得尤为重要。行政指导可以灵活自如地采用随机应变的对应措施，通过说服、劝导等方式，促使企业采取或不采取某种行为，从而有效实现政府所制定的决策目标。同时政府根据经济形势的变化，对有关企业进行经常性的适当和妥帖的指导，可以有效地避免对经济资源的不合理配置。行政指导以其试探性、应变性，给政府行政留下必要的摸索尝试和检讨改进、灵活处事的余地，为有关行政法律规范的制定提供了参考的依据。

（二）行政指导具有规制、调整和引导、促进的作用

1.规制、调整作用

在市场经济社会中，利益主体多元，各类主体在相互竞争中，不免发生诸多纠纷和利益冲突，如果此类利益冲突不能得到及时化解，必然会严重影响到社会秩序、经济秩序。行政指导对于利益冲突具有一定的中立性，可以对危害公共利益或妨害公共秩序的行为加以规制，防患于未然。当社会组织、企业、个人之间发生的利害冲突有可能影响到社会秩序、经济秩序或公共利益时，行政机关可以通过行政指导，使利害冲突的各方互让、协作，化解对立矛盾。此时行政指导类似于行政调解与斡旋，对相对人的行为事实上具有规制、调整、抑制的效果。行政机关可以运用行政指导对经济生活进行公正有效地规制、调整、疏通，从而维持现有的利益格局或有助于实现新的更合理的利益格局。除了在经济领域中，在教育、文化、卫生、体育、医药、广播等诸多非经济领域中，行政机关为了实现官民协调的目的，也较多采用比较缓和的行政指导手段，通过统筹、协调来实现行政目的。

2.引导、促进作用

现代的市场经济管理，本质上是一种民主的管理形态。市场经济不同于计划经济，政府不可以管制过严，但由于市场机制的某些固有缺陷，政府又必须有效介入，行政指导体现了公共决策的意志，对相对人赋予利益诱导能对相对人的行为模式起到积极引导作用，有利于促进相对人的特定利益的实现，同时也有利于在总体上实现公共利益。从官方角度，随时给相对人提供全局性、宏观性、预见性的行政指导，引导他们在竞争中获利。同时，对于企业而言，行政指导大多是由在审批、发放低息贷款和补助金等方面有权给予或拒绝给予企业某种重要利益的行政机关行使的，所以服从行政指导有利于企业的长远利益和整体利益。(www.xing528.com)

今后行政指导将可能作为政府施政中心，兼顾公共利益与社会整体利益的分配格局，推进各方利益共同增长为价值取向。行政指导的决策过程就是行政主体对公共机构和社会主体双方所提供的信息进行整合的均衡过程，从而缓解了因为社会资源稀缺而造成的不同利益冲突。

（三）行政指导具有效率保障功能，有助于节约行政成本，实现行政目标

行政指导首先是“有限政府”的产物，在政府万能的情况下，行政指导是多余的。由于长期受计划经济中绝对平等思想的影响和处于对社会稳定因素的考虑，过去相当长时间里，政府长期实行“公平优先”战略，全面掌控各个产业发展，同时不惜任何代价挽救已无实际存活竞争能力的大中小企业，结果由于政府的财力与精力有限，企业没活力，行政效率也日益低下，而当政府实行以“效率优先”为价值的行政指导后，追求经济的快速增长，强调通过产业政策指导企业行为，实行诱导式倾斜投资，注重资源的有效配置与利用，及时适应了经济社会的发展要求，节约了行政成本，提高了行政效率。

同时，行政指导又是“有为政府”的产物，行政指导对于行政主体来说是一种积极有为的行为，它是行政主体履行行政职责的行为。传统行政法只强调限制政府权力，这是不够的，如果把政府仅仅看作“守夜人”，完全奉行消极行政的宗旨，那么“这样的政府对社会无害了，但也做不了什么好事了”（世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森所言）。^[10]行政指导体现了灵活性、温柔性的特点，其决策过程往往是与相对方充分协商并广泛收集相关信息作出的，行政指导的推行依赖于财政、金融等工具性政策，表现为诱导式推行而非强行“倾销”的行政指令^[11]，政府对企业相对人作出的劝告、建议、希望等，都是以掌握一定财政分配权、金融控制能力为基础的，因而能很好地促成行政目标的快速实现。此外，行政指导是在相对方同意与协商的基础上作出的，政府在推行行政指导过程中，更多地体现了服务行政的特点，因而，行政摩擦也能得以有效避免，相关的诉讼成本、救济成本得到有效控制。

（四）行政指导有利于充分保障相对人的意志自由，体现了尊重人权和行政民主的要求

行政指导区别于行政命令的重要特点就是其柔软性、诱导性、非强制效力性。行政指导将相对人从单纯的命令和服从的关系中解脱出来，使两者有商讨、通融的机会，行政指导的接受期待相对人的自主决定，行政机关不得以不服从行政指导为由对相对人作出惩戒和其他不利益决定。行政指导把平等、民主的原则具体融合到行政管理过程中，突破了将行政法定位于单纯“管理法”的窠臼，依赖对话机制的互动，助成了一种平等、民主的人文精神的培养，有利于行政法服务理念的革新。