杨海坤教授行政法学研究论文选：行政指导与市场经济

行政指导对我国的市场经济建设体现着巨大的价值，不失为市场经济条件下公共行政管理方式的最佳选择，并体现了政府经济职能的积极转变。我们从三个层面进行阐述：

（一）立足于市场经济建设的目标设计来考察

我国市场经济是从破除计划经济桎梏中发展起来的，采取的是“自上而下”所谓“政府主导型”的改革路径。因此，在由计划经济向市场经济转型过程中，社会就需要政府保持行政权力，对经济运行予以适度宏观控制，同时又不排除对某些领域的具体干预来缩短“无序过度”的阵痛，同时社会又要控制政府权力的无所不能、无孔不入的滥用，防止政府权力限制市场经济的自由。“行政机关要转换职能，一方面要将部分职能‘还给’企业，把另一部分职能‘交给’社会行使，避免随意干扰或不正当干预作为独立市场主体的企业的活动；另一方面又要加强宏观管理的职能，真正履行自己的职责”。^[6]可见，市场经济需要对行政权力的合理期待与合理控制的双管齐下。而行政指导则顺应了这一目标追求，体现了政府对经济的“有所为，有所不为”，“温柔地为”而非“强硬地为”的积极态度。

（二）立足于市场经济建设的实践运作来考察(www.xing528.com)

行政指导作为一种具有民主内涵的非强制性的行政行为体现政府行为更趋向于“现实合理”的态度，总体来看，现行的一些行政指导一方面体现了政府将抓经济的重点已从直接抓项目、办企业转到了制定经济社会发展规划，建立市场规则，完善市场秩序，创造各类市场活动主体公平竞争的环境。例如，在金融领域，中国人民银行参考国际通行做法定期向全社会公布货币的供应量指标，从而引导有关金融机构的信贷活动，间接对社会经济的整体运行进行调控。在价格领域，国家对一些特殊工业产品实行指导价，为国民经济的发展提供了较为稳定的环境。在国际贸易领域，有关部委定期向社会公布经营、市场、投资方面的信息，引导企业科学决策，避免盲目经营。另一方面，行政指导更为注重政府对经济与社会管理的干预和引导的平等性、柔软性、科学性和有效性。这种手段的转变符合“效益最大化”的宗旨。从经济学的视角来考察，行政指导在节约成本方面具有其他强制性管理方式所不具有的比较优势。从信息成本来看，行政指导的作出机关显然较市场中零散的经济实体更具备占有可靠信息的人力、财力、物力支持方面的优势。作为市场个体，这些成本就可以节省下来更直接地投入到生产经营之中。从交易费用来看，市场主体之间达成意思一致的合意、订立契约、履行契约都需要一定的交易成本。行政指导虽然不具有法律上的强制力，但其给相对人造成的巨大的影响力却能促使相对人以更为严肃的态度考虑是否接受行政指导，并且一旦接受无正当理由一般都会听从。这就为交易成本的节省创造了更为诚信可靠的环境。

（三）立足于市场经济建设的国际大背景和展望来考察

行政指导是我国政府符合WTO规则的运行机制和与WTO规则相衔接的管理模式的必然选择。加入WTO不仅将对中国的经济、社会以及人们的思想观念、生活方式发生深刻的影响，而且也将对中国的政治，尤其是政府的行政管理提出严峻的挑战。从表面上看，WTO所涉及的主要是经贸领域中的规则，但在实质上与政府、行政机关的关系更加密切，联系也更加直接。因为WTO规则绝大部分内容都是针对政府行为的，是以政府的管理活动为对象的。行政指导充分体现了WTO规则体系中要求各国政府以现代的“规则导向模式”取代传统的“权力导向模式”，以及WTO规则体系中”统一、透明、公开、平等”的理念。加入WTO后传统的“政府中心主义”将受到冲击进而必将发生角色的转换，政府应当成为一种为市场和企业提供服务的以及规范和协调社会秩序的角色，而不是对下属和企业进行不适当行政干预的指挥官。行政指导恰恰体现了政府管理手段的变化，即政府不再单纯使用传统的强制式、命令式的管理手段，取而代之的是更多的实行建议、劝告、协商、引导、鼓励等充满平等民主与柔软色彩的手段，进一步改善了政府与市场和企业的相互关系，严格规范政府管理行为，提高政府的治理水平，以适应加入WTO之后的环境置换，从而更好地发挥政府在市场经济条件下的积极作用。