政府善治与法治：杨海坤教授行政法学论文选

政府依法律善治是政府法治论的核心内容。在这个理念的指引下，行政机构对公共问题的解决，不仅应尽一切法律内的措施防止行政失灵实现“政府依法律善治”，也应该超出传统行政国家的范畴，在政府之外的企业、社会团体、基层自治组织等层面实现“善治”。在振兴东北的进程中，东北各级地方政府责任重大，要责无旁贷承担起本地经济的调控者、协调者和组织者的功能，应该从本行政区的实际出发，因地制宜，选择适合自己的发展路子，要找准定位，突出特色，应当“扬长补短”而不是“加长避短”^[13]，发挥优势。顶层设计再好，需要得到贯彻和落实，关键在于在实际治理中不能成为空话和套话。例如在对摆脱东北困境的过程中，是应该继续维持“政府主导”的大方向，还是增加“社会自治”的新角度；是继续跟随“以经济建设为中心”的主干道，还是在治理中更侧重民生问题、生态问题等多管道，这都是在政府法治论的指导下，东北地区应该考虑的问题。

在这样的情势下，东北地区各级政府尤其是要处理好主导性改革模式与地方特点和条件之间的关系，一些模式在其他的地方是成功的经验，在东北则可能是“陷阱”。在过去40多年的改革过程中，我们可以看到，东北往往更多的是跟着国内主导性的改革和发展模式在后边跑，存在一定的盲目性。比如，国内华东、华南地区在如火如荼大搞乡镇企业时期，东北也开始热火朝天地搞乡镇企业；国内一些地方开展新技术革命，迅猛发展计算机和网络产业的时候，东北也跟风处处开花搞各类新科技园区；东部沿海地区在搞民营化之时，东北的民营化也紧跟不舍，唯恐落后。当然，外地的经验和做法值得借鉴，不能说学习关内经验不重要，问题是在这个过程中，有没有注意东北自己的情况特点，有没有东北因地制宜的创新，实际上盲目跟风常常使东北自己的定位和优势模糊甚至丧失了。熟悉东北经济起落的人士不无忧虑地提出警告，说我们不能再因袭过去盲目跟风、人云亦云以及谙熟于“假大空”那一套，不能老是习惯于口号喊得震天响，实际是花架子、走形式，最终吃亏的还是东北经济自身。因此，有识之士提出，一定要实事求是，根据东北地区情况制定自己的经济发展目标和具体措施，力戒盲目跟风、盲目攀比，尽量考虑自身优势和特点。政府依法律善治要求政府统筹事实与规范的法理逻辑，结合政府职能、职权与职责，因地制宜找准治理的举措。例如东北各地正以《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》（国发〔2016〕62号）牵头抓总，围绕智能制造、绿色制造、精益制造和服务型制造等产业方向制订振兴规划纲要。此时，必须坚持因地制宜，决不能在没有调研市场需求和发展基础的情况下盲目上那些很难实施的“大项目”、搞所谓“主导产业”和“基地”等空中楼阁。这是东北经济发展过去花了巨大代价和学费得来的经验教训，政府主导必须符合市场规律和适应社情民意才能达到良好效果，人民才有幸福获得感。同时，由于东北地区和整个中国大陆正处于深刻的社会转型时期，社会深层次矛盾已经凸显。而政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。因为在社会改革过程中，不可避免利益分化和利益落差，总会出现得利阶层和强势集团，反之也会出现受损阶层和弱势群体。当一个公民由于年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害等原因处于孤立无援时，他就会因处于社会的边缘化而成为社会的不安定因素；而当一群人面临此种情况时，就会形成对整个社会的严重瓦解力量。从东北的情况来看，改革过程中社会弱势群体确实承受着社会改革的压力和代价，反过来则严重制约着东北经济社会可持续发展与和谐社会的建设。为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的欺凌，避免得利阶层和受损阶层之间利益的过分悬殊，在社会治理中，各治理主体在社会利益“切蛋糕”和“分蛋糕”中应当发挥应尽的义务和恰当的作用。唯其如此，在全面振兴东北治理格局中方能形成尊重人性尊严、激活创造创业自由活力的“包容性秩序”。^[14](www.xing528.com)

如前所述，在政府法治论的语境下，不仅东北地方政府应转变职能，社会治理也应助力于东北困境的解局。有美国学者认为，在民主制度孱弱，官僚体系固化的情况下，社会治理应求助于政府外的其他力量，^[15]如社会团体、农村宗族等。当我们把视角转移到中国东北的时候，不难发现可以借助东北地区城市里较有体系、有较强组织力的工会，作为当地政治改革和依法律善治的有力助手。