中国国家结构基本形式是单一制国家，在经济管理方面的特征历来强调由中央政府抓宏观经济调控，并形成了以中央政府为主体，以地方政府为辅助的多层次的职能机构体系。改革开放以来依然是由中央政府统揽全局，从而保证社会经济总量平衡，加强重点发展，维护社会稳定，协调各部门、各地区的发展水平和速度；地方政府相对于中央政府是被调控者，但是相对于本地域内的部门、企业和市场等又是调控者。地方政府有权在国家统一决策、计划和政策、法规的前提下，根据自己的特点和需要，进行地方性的立法和决策。随着我国向市场经济时代的过渡，一个巨大的变化表现为地方政府在发展中的主导型特征越来越突出，地方政府已由过去局限于上传下达的中转机构逐渐演化为国家经济管理的一个层次和组织地方经济活动的主体。而如果将这一见解作用于东北地区的治理实际中，我们会发现囿于计划经济时代的历史惯性，国有企业依然在东北有着政企不分、地方政府企业化、地方企业政府化等现实。虽然这一问题在整个中国大陆地区普遍存在，由于东北地区依然在中国各地区中国有经济占比重最大，其受到的影响也最深。
在这样的情况下，不仅仅地方政府需要由法律产生，由法律控制，法治的触手也应当伸到国有企业的产生和控制下，并作用于政府和国有企业关系的层面，这也正是共同治理背景下政府处于“混合行政”[8]阶段对规范主义提出的主张。有美国学者提出，中国的国有企业为了保护其企业利益，容易成为抵制政府信息公开（尤其是环境信息公开）的重要障碍，[9]从而影响地方法治。该学者提出，中国地方政府的官员经常并非为了发展经济而牺牲环境，而是为了保护国有企业利益而违抗法律与政策的指导。地方官员不完全是热衷于经济增长的，而是可能更关心同权势精英搞关系，从地方企业寻租，或者粉饰经济成绩而谋求晋升，而国有企业的领导干部由于其身份特性，在这一点上与地方官员诉求一致，因此也产生了默契的合作。事实上不仅限于信息公开方面存在问题，在人事制度等方面也存在着诸多问题。在东北地区乃至中国大陆各地区，国有企业虽然名义上不再是计划经济时代的半政府机关，却依然保留行政级别，其领导干部和地方党政机关官员在升迁道路上的趋同性和相互依赖性、渗透性、流动性也会让国有企业和当地政府在利益上盘根错节。这一方面会造成对市场经济的干预和垄断，侵犯外来企业和民营经济的合法利益，实际上也反过来导致政府角色的功能异化，让政府由法律控制以及依法律善治的目标落空。(www.xing528.com)
从政府法治论的角度看，解决这一问题的基础在于立法上分清政府和企业的界限，并限制政府和国有企业之间的利益沟通和人员流动。在立法，尤其是行政立法层面上，从官员任命上选拔任命制向选举制的转变，到行政权力上产生机制从自上而下的单向度产生到多向度产生的产生机制，再到国家公务员法律制度建设的转型，以及对国有企业特殊限制法律的订立与产生，都是这一方面需要努力的目标。例如，加快行政体制改革与国有企业改革是破解“东北困境”的重要举措[10]。该意见将深化改革作为激活东北振兴的首要举措，并明确提出加快“法治东北”的治理目标，可谓切中东北振兴的关键。需要发挥中央与地方政府的工作合力，但前提是要厘清国务院、国资委、国家发展改革委、财政部以及辽宁、吉林、黑龙江省人民政府之间的各自分工边界，此时就需要健全中央与地方政府关系立法，由此政府职能才能实现由法律控制的预期。
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