协作治理主体行政组织法难题与共享单车的协作治理事项

我国行政权经过中央与地方的纵向分权、同级政府的横向分权，有利于发挥中央层面行政权的宏观调控功能与地方层面行政权的微观调控功能，做到对行政任务的分类规制与专业规制，面临科技革命治理浪潮挑战，此种行政组织架构固有的行政权能涣散、行政权限交织的弊端也日渐显现，导致央地、政府际的组织法关系紊乱。以当前各级政府所产生的大数据共享为例，人口计划生育部门、民政部门、卫生部门、人力资源和社会劳动保障部门等部门之间因行政执法产生的大数据难以实现实时共享，甚至政法委综治部门与公安机关之间的大数据都很难做到无缝对接。中国工程院邬贺铨院士指出：“政府应通过体制机制改革打破数据割据与封锁，应注重公开信息，应重视数据挖掘。”这意味着政府应当搭建大数据平台、维护大数据安全、规范大数据交易，从大数据洪流中构建出大数据治理生态。我们的主张是：科技治理时代的行政法调控应当注重法治供给侧创新，平衡行政权的整体宏观调控功能与局部微观调控功能。

（1）协作治理主体。协作治理主体指公共行政任务履行过程中所涉行政法律关系主体互动实现行政法治理目标的各类主体。就共享单车行政规制而言，主要包括中央网络安全和信息化领导小组、国家互联网信息办公室、中国互联网络信息中心、交通运输部等十部委，还包括共享单车企业、用户、供应商和渠道商等私主体。目前，在协作治理主体层面主要存在两个行政组织法难题：一是行政主体权限法定缺失。这是困扰行政组织法学理和实践多年的顽疾，严重影响了行政法治理生态圈的民主价值和合法属性。交通运输部等十部门虽联合出台《意见》，但《中华人民共和国国务院组织法》对各部、委、直属机构等行政职权未作规定；深圳、成都、上海等地方政府或以本级政府名义作出行政指导，或以政府组成部门名义作出行政指导，而各地规制举措中都不同程度涉及互联网技术性规制和金融行政规制等内容，但《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并未直接赋予省、市、县具有ICP／IP地址／域名信息备案以及独立的金融行政职能，除非地方性法规或地方政府规章根据立法程序依法设定。这意味着上述行政主体作出决策本身即存在民主短板和非法基因。另外，地方政府推进部委《意见》的行政协助义务是否存在法律边界，如何厘清其与部委的责任归属。再如，中国互联网络信息中心由主管机关设立，应当受组织法调控，中心委员会成员既有公务员又有专家学者等私人主体，二者共同享有决定权限，但存在私行为法律效果与行政主体法律效果无法区分的问题。德国行政法上将其称为合议行政，即“典型的代表多元团体的私人担任公行政合议制组织之成员并共享决定权限”。可见，从组织法上精细构造协作治理主体，已成为部门行政法实践的迫切需要。

（2）协作治理程序。协作治理程序是规范政府内部、政府之间以及政府与外部参与治理主体时限时序的互动机制，包括行政立法或软法创制协作、行政执法协作。《意见》是行政指导的集中体现，在其发布之前十个部门完成了调研、论证等工作，符合公众参与程序与专家论证程序要求。从行政执法协作角度观察，结合共享单车行政规制可将协作治理程序划分为响应、协作、衔接、问责等四个环节。

第一，响应。我国台湾地区行政法对行政机关在其权限范围内以及与其无隶属关系的其他机关协助事宜予以规定。共享单车行政规制首先涉及行政主体响应程序，具有行政规制权限的行政主体及时响应，可按照“谁主管、谁负责”的行政执法启动协作程序，而对于非执法权限范围事项则激活联席会议程序。规制对象往往涉及多个行政主体，行政主体以联动执法方式有助于提升规制成效。

第二，协作。当某行政主体启动响应程序后，此时需要一种程序机制集结规制对象所涉其他行政主体。官僚制组织适合应付日常性工作，协调性组织适合应付复合型的决定。联席会议程序是协调性组织发挥功能的必须环节，也是行政机关会议程序的一种类型，属于行政组织法的程序问题。在英文中，会议具有开会的主体（assembly）、开会事件和行为（meeting，特指一场会议）、一次会议（session）等三层含义。会议在行政组织法中具有重要程序地位，是内部行政行为有序化的技术载体，主要由动议、召集、交涉、表决、决策等程序环节构成，通过一系列论证规则和技术规则的程序民主方式反复拷问行政权，并推动行政权从规范描述走向经验实践，进而实现行政权的功能价值。执行是行政权从静态走向动态的过程，缺乏执行要素的行政权不具有法律实效。如果说行政权源自法律规定、由法律产生，那么执行往往由会议产生。(www.xing528.com)

第三，衔接。中央政府与地方政府的衔接环节往往被行政规制实践忽视。中央政府与地方政府的关系涉及行政组织法上关于行政组织的类型，王名扬教授结合法国行政法集中讨论了中央集权制、权力下放制、公权制，认为中央集权制和地方分权制应当相互制衡并缺一不可。根据我国宪法的原则规定，中央政府与地方政府以事权、财权方式分享单一制国家主权，地方政府对地方事务予以管理是宪法保障的政治法律制度。在针对共享单车的行政规制中，交通运输部等十部委既不能通过行政指导掏空地方政府自我决断的核心领域；同时，各地方政府也不能固守管辖划分、事权财权划分、立法权分配等拒绝部委的行政法调控。

第四，问责。联动行政执法的组织法依据是权限法定和责任归属，即按照行政职权划分、“谁主管、谁负责”分别实现行政权能的联合与集结。为强化行政规制成效，行政执法实践中还应建立“谁牵头，首问责”制度，对联动执法的牵头行政职能部门先行问责，通过“谁主管、谁负责”与“谁牵头，首问责”的程序机制强化行政责任体系。这意味着，对于共享单车的行政规制将更加凸显交通运输部的行政责任。

（3）协作治理事项。共享单车的协作治理事项至少包括大数据共享与信息安全、信用征信与商业道德、标准制定与行业盟约等内容。共享单车企业主动将大数据平台端口向政府大数据平台开放、接入的行为，是典型的私人主体通过程序参与方式融入行政行为而协作治理的体现。共享单车规制过程中既涉及公共领域又涉及私人领域。为此，可透过公私两个视角观察协作治理事项。从行政权运行视角观察，围绕现代行政法调控目标是否仍应聚焦行政权展开，有学者指出行政法关注对象既不应当存在纯粹私人领域也不应当存在纯粹公共领域，“如果二者如我所见都是正确的，那么我们行政法学的关注点就既不应放在公的也不应放在私的而是其他某些东西上：即公私之间的协商关系”。笔者以为，理解为“公私之间的协作治理”较为符合互联网新经济的行政法调控特质。在移动互联网、物联网和大数据时代，“一个成功的互联网规制体制，应当能够在自我规制和政府规制之间获致恰当的平衡，以充分发挥二者的比较优势”。从消费者优先视角观察，由消费者优先视角端正规制目的，转向政府、企业、社会三方合作规制模式，创新信息规制工具（强制信息披露、强制信息留存、强制信息共享、建立大数据规制平台），建设激励相容的行政法规制机制，更能凸显行政法调控的法律实效。