农民与乡镇政府：实现地位平等的终极目标

从前文可知，优化乡镇政府与农民关系的重点在于变革现有的乡村制度环境，而调整乡镇在治理体系中地位和吸纳农民参与治理的具体变革途径的目的在于维持乡镇与农民之间在权力——权利关系上的平衡。现代行政理论认为，一个自然且正义的行政秩序应当让行政过程中各方在权利义务上保持平衡，由于当下的中国农村各主体之间多元利益共存，各种利益之间的矛盾不可避免，因此农民、政府、市场、社会之间需要通过竞争、博弈和妥协达成一种动态的平衡。这种平衡要求各利益主体之间具有相当的权利和义务，不能出现过于优势的一方，否则动态平衡将被打破。所以无论是限制乡镇政府权力还是赋予农民参政渠道，优化农民和乡镇关系的一切技术性和制度性的手段都指向了同一个目的：维持乡镇政府和农民在权利与义务上的平衡。而众所周知的是只有地位平等的主体才能够在公平的制度语境中进行博弈和竞争并获得动态平衡的效果，因此乡镇政府与农民地位上的平等化是乡镇政府和农民关系获得优化的终极目的。

在西方古典政治哲学的谱系中，政府被假定为一种必要的恶，趋向绝对的腐败，所以需要其他主体对包括行政权力在内的公权力进行制约和监督。西方政治治理的历史实践中对这种“必要的恶”有不同的制约手段。我们认为，不论是何种制约方式，其内在的精神都是政府与其他权利主体关系平等化，因为只有平等的主体间才拥有互相制约和监督的可能，这种平等化在近代“人民主权”思想出现以来表现为政府与公民的关系平等化。比起传统行政关系中的“命令者”与“服从者”关系，拥有平等地位的政府——公民关系应当是“服务者”与“接受服务者”，即公民通过纳税的形式向政府提供收入，政府向公民提供公共服务和福利；公民通过选举和监督决定政府的活动，民选政府则有权履行社会管理的职能。公民与政府之间拥有契约性的平等关系。^[15]

但是在当下中国农村的制度语境中，由于乡镇政府权力来源的自上而下和政府与公民契约上的制度缺失，真正做到农民与乡镇政府完全平等尚在一定程度上缺乏相应的逻辑基础和体制保障，因此乡镇政府和农民的平等仅能作为完全解决乡镇政府和农民关系异常的终极目的。但乡镇政府依然可以在治理中利用中国本土的制度和思想资源在技术上做到以下几点转变，以尽量靠近乡镇政府与农民关系平等化的目标：

第一，治理方式的转变。在传统的政府中心、单向度国家治理模式下，政治学围绕着政府——公民的二元轴心体系进行发展和完善。在这样一种语境下，政治学对政府行为的定义具有强制性、命令性、接受性的特征。但越来越复杂化的现代社会要想正常运转，必须依赖调节者与被调节者之间的平等合作。在多中心的农村治理体系中，人们无需要求乡镇作为唯一的权力中心来以强制、命令的方式控制其余部分。相反的，在平等主体构成的乡村权力系统内，只要权利主体间的博弈竞争限制在一个可实施的体制内操作，就能够保障政治运行的秩序。因此，为了优化与农民的关系，最终实现与农民关系的平等化，乡镇政府在治理过程中必须转变传统中国“牧民”的传统治理方式，将自己的权力收缩为整个农村治理体系中的一分子，通过与村民自治机构、农村社会经济组织等农民群体之间基于平等的互动方式来建构多元利益整合、互动的多中心社会治理途径。这种治理方式的转变是一个较为缓慢的过程，乡镇政府可以通过在实践中增加与其他农村治理主体的互动开始这种转变。例如在农村公共物品供给体制改革中，乡镇作为管理者，应当将农民的需求作为农村公共物品供给的决策依据^[16]，开放农村经济组织进入农村公共物品分配市场，以达成一种形式上和实质上的“多中心治理”。(www.xing528.com)

第二，治理职能的转变。农民与乡镇政府关系的平等化意味着行政行为的强制色彩应当逐步减弱，走向服务型行政。在这样的情势下，具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、选择接受性等特征的行政指导成为新时期农村治理的重要方法。行政指导是政府为了实现特定的行政目的，采用非强制性手段并付之利益诱导，促使公民为或不为某种行为的一类新型行政行为。^[17]其行使的方式采用利益诱导而非强制命令，即以提供显性或潜在的经济、政治利益为条件，换取行政相对人能够接受行政主体的指导使其为或不为一定的行为。农村治理这一职能的最好运用是乡镇在处理和村民自治组织具体关系中职能应当是给予后者以行政指导。由于村民自治组织和乡镇机关并不存在行政级别上的隶属关系，如果乡镇对村委会的治理若采取行政指令，则严重破坏了农民的自治权利，导致乡镇政府和农民关系的破坏。采取非强制力的行政指导作为治理模式的另一个原因是农民群体是自己利益的最佳判断者，因此理论上村委会直接作出的决定比乡镇代为作出的决定更符合村民的切身利益，因此村委会有权不根据乡镇的指导意见作出适合本村情势和村民要求的决定。

第三，治理思路的转变。乡镇政府之所以更喜欢用指令手段而非行政指导这样的“软行政”让农民表现出服从，本质上源于其思维中对农民作为和乡镇政府平等主体的否认和排斥，认为自己作为政府，拥有公共领域中的“绝对主权”。这样一种中心——边缘的治理结构导致治理主体对公共生活实施操纵，迫使公共领域重新封建化^[18]，也恶化了乡镇政府与农民之间的关系，让乡镇政府失去了来自农民的认同。正如哈贝马斯所言，公民作为独立主体的完整性取决于行政主体的承认^[19]，若乡镇政府不承认农民是行政过程中的独立主体，具有不同于自己的利益诉求，则割裂了乡镇政府和农民在公共领域中本应有的平等地位，从而使二者间的关系异常化。因此，乡镇政府在优化与农民关系的转变中与其说要进行治理方式和职能的转变，不如说应转变治理的思维方式，尊重农民及其相关组织的行为选择，在自己和农民行为选择有所不同的情况下以协商、妥协等非强制方式取代之前的强制命令关系。

乡镇政府与农民地位平等化作为优化乡镇政府与农民关系的政治学进路，既与多中心治理体系下小政府、大社会的思路相关，又同农民参与乡镇治理的现实举措密切联系，将成为新时期建设农村治理体系和治理能力现代化，改善乡镇政府和农民关系的有机结合点。