多中心治理:制度环境，促进乡镇地位调整

由上文可知，乡镇并非农村治理体系中唯一的治理主体。除了乡镇机关，当下我国农村带有行政属性的公共权力主要有作为上级政府的县级机关、作为执政党基层组织的农村党支部和作为村民自治组织的村委会。其中乡镇政府在与上下级公共权力间的职能界定都存在问题：一是县级政府与乡镇政府职能界定模糊，即法律上并未对乡镇政府应独立行使的职责和与上级政府的职能划分作出界定。这一制度缺陷致使乡镇政府成为上级转嫁压力的对象，在财权不独立的前提下，许多与乡镇政府财力不对称的职能被上级政府摊派给乡镇，如大型基础设施建设、农村义务教育、社会治安管理^[9]等，导致乡镇政府绩效不良，农民利益受到影响。二是乡镇政府与村自治组织职能履行的纠葛。立法上虽明确规定，基层政权与农村自治组织之间的关系是指导与被指导的关系，强调了乡镇政府不得干预依法属于农村村民自治范围的事项。但由于乡镇是从农村人民公社转变而来的，实践中它不可避免被人民公社“政社合一”的原有管理体系的历史惯性所影响，导致乡镇和农村自治组织、村支部的关系实质上成为领导和被领导的关系。这种关系在实际农村政治生活中表现为村干部公务员化、村财政乡镇管理化等，导致村支部和村委会沦为乡镇政府控制农村的工具，其结果必然是权力之间界限模糊和村民自治权受损。

面对这样尴尬的局面，有学者主张对乡镇进行全面的裁撤与合并，最终取消乡镇政府，实现乡镇在国家治理体系中的全面退场。^[10]笔者并不同意这种观点，因为正如前所言，乡镇的设立对市场经济发育度低、农民自组织力不强的中国农村有重要的意义和价值，取消作为中国宪法所规定的最低一级行政区划无助于制度环境和农民权利的优化与保障。我们认为，现代化的农村治理模式，应是各治理主体界限明晰、权责明确、双向乃至多向制约和监督的多中心治理模式。这个模式在压力型体制的中国农村语境下的表现，即是各治理主体之间应互相接受和释放压力，以一种制度性、多向性的压力互动取代单向度的压力接受——释放关系。在这样的模式下，行政行为实施结果的利益和危害无法被划清和转移到单一主体上，而与所有治理体系中的主体相连，能有效避免搭便车和利益自上而下缩减、责任自上而下增加的现状。

这种通过优化整个制度环境来优化乡镇政府与农民关系的思路，于当下乡镇政府的影响，即在于调整乡镇在治理体系中的定位和与制度环境以及农民的压力释放关系。换句话说，现实的乡镇改革应着眼于如何在减轻上级政府和制度对乡镇的压力的同时增加农民群体对乡镇政府的压力释放渠道。我们认为可以通过以下三个方式开始这一工程：

第一，推动有条件的乡财自管，保障乡镇财权与事权统一。前文提到，乡财县管的制度困境在于财政资金向上集中，基层政府的职能却不变，上级政府向乡镇的转移支付拥有机械化和滞后性等特点导致乡镇缺乏履行行政职能的应有财力。实践证明，仅通过充实税源、加强上级政府对乡镇的转移支付力度等技术手段都难以解决此问题，因此必须在制度上以乡财自管取代乡财县管，以减轻上级政府对乡镇的压力释放。但乡财自管的历史经验表明这种制度容易催生乡镇财政、债务危机，笔者认为新时期的乡财自管应是有条件的乡财自管，即将农业税取消后乡镇场域内依然征收的农林特产税、土地使用税、营业税等税务及其他非税收入的管理权收归乡镇。这种乡财自管与之前最大的区别就在于，乡镇政府虽有独立财权，但必须以乡镇的行政职能作为财权行使的维度。即乡镇政府的财务支配必须与其提供的公共服务紧密结合，以事权定财权，按照各行政职能履行时的事项确定财政花销。值得注意的是，这种改革虽减轻了上级政府对乡镇的压力释放，却依然不能改变农村治理体系中单向度的压力释放特征，因此必须与增加农民对乡镇的压力释放配套。(www.xing528.com)

第二，改革乡镇政府的绩效考核体制，赋予农民问责权。前文提到，在压力型体制下，乡镇政府及其领导人在政绩考核、人事任免上的压力来源局限于上级政府，这也导致乡镇在运行中仅承载来自上级政府的压力而忽视了来自治理对象的压力，进而导致农民无法对作为其代理人的乡镇进行监督问责。由于实践中上级政府和农民群体对乡镇的绩效拥有不同评价标准，前者多侧重数字指标等显性绩效，后者更关注公共设施建设等作用于农民本身的基础性工作，这导致了有些乡镇政府在绩效观上好大喜功、短浅务虚的特征。因此实践中在乡镇绩效考核体系里增加农民的作用，赋予农民对上的压力释放渠道成为改善乡镇政府行政效率，优化与农民关系的必由之路。当然，农民问责权的扩大是一个宏大长期的过程，需要在制度逻辑上保障乡镇权力源于农民授权；在技术手段上推广乡镇行政行为公开，保证农民的知情权和监督权；在思想建设上培育农民的公民意识，加强其责任感。只有做到这三点，才能让中国的农村治理体系如普特南说的那样“使民主运转起来”，嵌入地方社群的公共治理中。

第三，划清乡村界限，保障农民自治权利。如果说上一点的目的是增加压力型体制下农民对乡镇政府的压力，那么划清乡镇政府与村委会在权责上的界限，则是削弱压力型体制下乡镇政府对农民压力的尝试和努力。学理上的多中心治理学说基于现代社会生态中的社会风险性、利益多元化的特征^[11]，正是因为利益的多元化导致治理体系中不同主体对治理行为和治理对象存在着不同的利益选择和行为导向，因此若不划清作为农村多中心治理体系中不同主体的乡镇政府与村委会在权限上的界线，必然导致作为强势主体的乡镇在治理过程中权力扩张，导致农民与乡镇政府关系进一步恶化。因此，必须在农村治理体系现代化的实践中以法律的形式规定乡镇政府和村委会之间在职能上的区别，以法律的执行力阻拦公权力的扩张性势头，让村委会在干部选举任免、农村公共物品供给分配、农民政策思想引导等方面逐步去“乡镇强权力化”，防止农民及其自治组织成为压力型体制下乡镇宣泄压力的对象。