改革开放以来，我们一直在探索政府与市场、政府与社会的关系，在社会改革中进行政府自身的改革。但是我国“大政府”的格局至今仍然没有根本上的改变，庞大的政府规模和臃肿的官员队伍始终延续下来，政府职能在许多方面依然缺少明晰而刚性的法律约束，党政关系梳理不清、行政机构改革反反复复、行政机构设置和编制管理混乱以及行政职能法定化、规范化程度差等情况依然严重存在。例如党的十八届三中全会决定设立国家安全委员会，这无疑是一个正确的决定，但是中央国家安全委员会以党内机构的名义领导和管理国家安全事务是否有“以党代政”“党政合一”之嫌，是否还应该同时设立作为国家机构的国家安全委员会。学者已有所建议。[14]从行政机构法定角度看，由于我国行政组织法尚不完善，行政机构的设置还没有清晰的规则，行政机构与事业单位、社会团体的关系并没有完全理顺；行政机构与事业单位、社会团体鱼龙混杂，甚至真假莫辨。哪些公共职能应当由行政机关行使、哪些可以由事业单位或者行业协会行使，甚至哪些组织属于行政机关、哪些属于事业单位或者行业协会，还相当不明确；行政机构的人员编制无定数。虽然出台了有关机构编制的行政法规，中央到地方也有专门机构执掌编制管理，但实际的职数仍被一再突破。最近中央出台了有关文件，力图着手解决这个问题，但这只是一个“意见”，需要在行政组织法方面加以落实。从行政机关行使职权的行为方式方面来看，问题存在多多，首先，不少种类的行政行为仍然缺乏实际的刚性的法律约束。就拿《行政许可法》的实施来看遇到重重阻力，国务院一度曾通知保留211项“非行政许可审批项目”，直到本届政府才痛下决心，要求一律撤销，但正如李克强总理所讲的，有些部门仍在暗中使劲踩刹车，阻挡这项改革。再如，关于许多经济领域调控的法律缺乏具体规定。在近几年的房市调控中，变化太快，甚至出尔反尔，使人无法捉摸。对于“限购令”这类影响公民权利的行为，群众也存在很多异议。2015年七八两个月发生的股市巨大涨跌更是典型一例，政府在迫不得已的紧急情况下，采取了各种特别的临时措施企图“救市”，但其效果是否能够持久，是否被普遍看好，却存在争议，甚至备受诟病。有经济界人士指出：政府首先要弄清股市的功能，才能讨论政府在股市中采取合法合理的行为。否则，盲目“救市”会带来很多后遗症和不良后果。[15]著名经济学家成思危先生生前曾经说过“政府不应救市而是应该治市”，确是深刻之论。笔者所担忧的是：至少在关键时刻很多行政措施的出台依然缺乏组织法上的明确授权和严格规范，说明在经济管理尤其是金融风险管理方面，职权设置仍有很多的空白需要填补。2015年7月底的A股救市行动中要求主要的证券公司购买数十亿美元股票，下令国有养老基金保持仓位并冻结首次公开募股以阻止资金从现有股票转向新股，还规定持有公司5%以上股份的股东不得卖股票等。这次历史上最有力救市行动，虽然一度见效，但其合法性、合理性仍遭到质疑。四中全会提出了政府权力清单的崭新课题，但目前究竟什么是权力清单，权力清单的法律地位如何，谁有权出台权力清单，谁审查权力清单，谁监督权力清单等问题有待微观上加以解决。总之，上述种种情况都涉及职权法定这个核心问题，如果不从根本上解决，行政权实际上依然得不到有效的法律控制，法治政府建设也依然会成为一句空话。(www.xing528.com)
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