我国法治政府建设的简要回顾

法治政府的建设，是全面落实依法治国基本方略的重要内容，是我国政府施政的基本目标。改革开放以来，我国政府采取一系列措施切实推进依法行政，经历了一个从提出建设法制政府到确立建设法治政府的深刻变化过程。二十世纪八十年代中期国务院法制办在桂林举行首次政府法制工作研讨会，当时提出的目标是建设法制政府，随着九十年代后提出建设社会主义法治国家任务后，建设法治政府逐渐明确成为政府工作的奋斗目标。这是一个具有深刻意义的变化。建设法治政府的核心就在于将政府打造成为符合现代世界行政潮流发展的民主型政府、有限型政府、善治型政府、责任型政府和平权型政府。^[1]诚如英国著名行政法学家威廉·韦德所说，法治政府意味着：一方面，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据；另一方面政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。^[2]在笔者看来，法治政府概念是对法制政府概念的嬗变和升华。^[3]

进入二十一世纪以来的15年可以被称为我国法治政府建设的“全面推进”“系统推进”的新时期，这与自1982年的宪法、1989年的行政诉讼法、1996年的行政处罚法、2003年的行政许可法等一系列重要领域的法律法规的颁布与实施有着密切的联系，应当说，法治政府建设的开展就是建立在这些重要法律法规颁布后所带来的诸多效果和影响基础之上的。回顾我国行政法治的历史，可以清楚地发现，1982年宪法所显示的民主法治精神正是对以往极端人治进行的反思与摆脱，明确宣示了包括政府在内的任何组织都不得有超越宪法和法律的特权，明确规定将一切机关都置于宪法和法律之下，为依法行政提供了最重要的宪法依据。另外，宪法认真对待了公民权利，显示了对公民权利和自由特别的关注，为之后构建各项保障公民权利的具体制度奠定了宪法基础。二十世纪八十年代末行政诉讼法的“横空出世”，对中国行政法治起到了不可磨灭的“火车头”作用。行政诉讼法的显著意义在于它是我国行政行为法治化的起始样本，充分体现了依法行政精神，贯彻了民主、公正、参与等基本原则。尔后的行政处罚法则为我国行政程序法治化提供了初始范本，它首次以基本法律的形式对行政处罚程序作出完善的规定，这是行政程序具体制度建设的一个巨大进步。2003年全国人大常委会制定和通过的行政许可法则意味着我国建设法治政府的进程向纵深发展，它通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施，只保留少量的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”的转化。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。对此，曾有学者予以高度评价：“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。”^[4]《全面推进依法行政实施纲要》从政府转变职能与行政管理体制改革、制度建设、法律实施、科学民主决策、政府信息公开、纠纷解决机制、行政监督和公务员依法行政观念和能力提高等多个方面展示了我国实现依法行政的具体目标和措施，明确了今后推进依法行政工作中的重点和难点。这些具体目标和措施极大地丰富了我国行政法的内容。

紧接着，2007年党的十七大指出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，要求推进依法行政，深化司法体制改革，加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法。2008年国务院颁布出台《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，指出加强市县政府依法行政是建设法治政府的重要基础，提高市县政府依法行政能力和水平是全面推进依法行政的紧迫任务。规定了改革行政执法体制，建立健全行政执法争议协调机制，进一步规范行政执法行为，切实加强行政执法队伍建设等内容。2010年，国务院出台了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，这是继国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，贯彻落实依法治国基本方略的又一重大举措，部署了全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的各项任务，再次加快了法治政府建设的步伐。2011年行政强制法的出台，将最容易给公民造成伤害的行政强制权力关进制度的笼子，旨在最大限度地防止行政强制权力被滥用，从而为通过制度渠道和法律途径有效消解社会潜在纷争、为中国经济社会发展创造有利环境。(www.xing528.com)

2013年党的十八大明确提出把“法治政府基本建成”作为实现2020年全面建成小康社会目标过程中的一项重要任务，极大地推进了我国法治政府建设。2013年，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面改革作出了部署，特别是明确提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和能力的现代化”的总目标；2014年，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。两个文件都提到了建设法治政府的问题，尤其是后一个文件，明确提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的任务，对于法治政府建设描绘了更加清晰的蓝图，提出了更加切实可行的具体步骤，具有新的里程碑指示意义。

总体看来，通过30多年来，尤其是近15年来坚持不懈的法治政府建设，我国依法治国已经迈出了重要步伐。在法治政府建设过程中，行政组织、行政行为、行政监督、行政救济等方面的法律制度都在初步建立的基础上趋向完善，政务信息公开查询、重要事项公示与通报、重大决策的听证等辅助性制度也开始建立并收到良效。在依法行政的观念普及、公民权益的及时救济等方面都充分彰显出我国法治政府建设所带来的巨大进步。