平衡论：实现行政权与公民权平衡的具体要求

虽然“平衡论”没有明确提出行政机关与行政相对人的法律地位平等，也就是政府与人民法律地位平等的命题，但它所主张的平衡权利与义务以及兼顾公正与效率，实际效果必然是“政府与人民法律地位平等”。为了实现权利与义务的平衡以及公正与效率的兼顾这两个目标，就需要在其理论指导下，以各种法律手段作为存在基础和实现保障，其中最具现实性的基本途径就是通过行政立法和行政执法这两个阶段来实现其目标。“平衡论”已经在行政立法和行政执法两方面进行了尝试。

首先，“平衡论”主张努力实现行政立法中权利和义务的平衡。^[8]行政立法有广义和狭义之分，广义的行政立法是指所有能成为行政法正式渊源的规范，狭义的行政立法是指由特定行政机关制定行政法规范的行为以及所制定的行政法规范。^[9]行政立法一般都以行政主体和行政相对人为规制内容，任何一个行政立法文件基本上都反映了行政主体和行政相对人的权利义务在行政活动中的作用过程。由于受传统的“管理论”和行政优先权原理的影响，行政法关系的单方性很明显，以往我国的行政立法基本上以方便行政权的行使为目标。但无论是从“平衡论”还是从“控权论”的观点来看，行政立法都应该以公民权利的实现为基本的价值取向。宪法中的“人民”具体到行政法关系中就是行政法关系中的行政相对人，行政立法必须以行政相对人实现广泛的宪法权利为价值取向，应当将这些权利的实现途径予以具体化，而不是为这些权利的实现设置障碍。二十世纪九十年代以来，我国重要的行政立法都体现了保护行政相对人权利的内容，表现出对行政相对人权利实现的重视，并为行政相对人权利的实现提供程序上的方便。行政立法开始注重平衡分配行政机关与行政相对人的权利义务，在赋予行政机关权力和设定公民义务的同时，相应增加了行政机关的义务和公民的权利。例如，行政处罚法明确规定行政机关享有行政处罚权，对必要的、合理的行政处罚予以确认，又对行政机关行使处罚权的权限和程序进行控制。同时，行政诉讼法规定了实施行政处罚应承担的法定义务和行政相对人享有的提起诉讼和获得赔偿的权利。在此过程中，“平衡论”的作用是明显的^[10]，客观上促进了政府与人民之间关系的平等化。(www.xing528.com)

其次，行政执法中公正和效率的平衡。行政执法是行政法治的实现环节，是行政立法的实际效果。缺乏程序限制的行政执法易导致行政专横，行政执法阶段往往特别突出地表现出行政机关与行政相对人法律地位不对等的特征。为了平衡行政机关与行政相对人在执法阶段的地位，许多国家普遍以行政程序规范行政行为，从而保护公民权利，并扩大参与机制。在行政执法阶段，实现行政机关与行政相对人之间的平衡主要是通过现代行政程序来实现的。现代行政程序的设立以民主和公正为宗旨，赋予了行政相对人知情权、辩论权、申请回避权、申请补救权等一系列程序性权利。公民可以借助现代行政程序来抗衡行政机关的执法权力，并且能够参与行政权的行使过程，从而从单纯的行政客体变成了可以通过行政程序制约行政行为的主体，体现了程序上的公正性。从效率角度看，“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众怨苦，其作用是促进而非阻碍了效率”。^[11]这样便可以形成民主价值和效率价值有机统一的行政体制。公正和效率是矛盾的，又是统一的。从民主政治角度看，行政程序的平衡作用非常明显，相对于单一的“管理论”而言有了很大进步，同时又克服了很可能导致效率降低的“控权论”的弱点。现代行政程序在保证公正的同时也保证了效率，其对行政机关的外部效果则明显有利于实现政府与人民法律地位的平等。行政执法程序如果做到了公正与效率的平衡，就既能保障人民权利，又能保障政府功能，从而使政府与人民地位的平等性得到进一步彰显。