政府法治保护义务的新时代

伴随着社会需求的多元化以及公共领域的拓宽，单纯的“公共权力”已经无法包容所有的行政职能，代之而起的是“公共服务”的理念，这一变化标志着行政已由传统消极的权力行政步入了积极的服务行政，政府也会因此向服务型政府塑造。就服务型政府的义务而言，主要体现为传统的不得侵权的消极义务过渡为积极的保障义务。

首先，服务型政府必须保护人的最基本权利，而人的生命权、健康权是人之为人的基础和前提，服务型政府首先要贯彻“生命至上”“健康第一”原则。虽然《条例》发布已经在汶川地震发生二十多天后，但《条例》依然恪守“生命至上”原则。《条例》第三十八条规定：“地震灾害现场的清理保护，应当在确定无人类生命迹象和无重大疫情的情况下，按照统一组织、科学规划、统筹兼顾、注重保护的原则进行。发现地震灾害现场有生命迹象的，应当立即实施救援。”这个条文非常明确地把维护人的生命权、健康权放在首位。(www.xing528.com)

其次，在传统的行政理念之下，政府的行政管理等同于公共权力的行使，行政的方式体现为具有单方性、命令性以及强制性的规制行为。在以个人权利为核心的理念下，这种公共权力的行使只能限定于维护公共秩序所必要的幅度和范围之内，并恪守其权限，以防对公民自由、权利造成不应有的侵犯。在这种行政理念之下，政府在行政管理中所承担的义务主要指消极的不得侵犯个人权利的义务。正所谓行政法治的内涵局限于规范政府行为，以保障个人的合法权益。而政府的积极义务则是以“服务”为核心的。伴随着社会经济文化的发展，特别是产业革命以及资本的高度集中，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，无法满足日益增长的社会需求，积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其他职能。……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话以及铁路运输。”在这种形势下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，由单纯的“公共权力”的行使转化为“公共服务”的提供，并促使政府义务由消极走向积极，即以积极的行动为社会提供必要的公共服务。为此，在现代社会，“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律、组织必要的公用事业”^[6]。如果本着这样的观念来认真研究《条例》的话，我们不难发现：《条例》在地震发生后不久、仍存在许多严重困难的情况下，提出了积极建设的任务。如第四十三条规定：“地震灾后恢复重建，应当统筹安排交通、铁路、通信、供水、供电、住房、学校、医院、社会福利、文化、广播电视、金融等基础设施和公共服务设施建设。”应该说，考虑是全面周到的，也是高瞻远瞩的。