政府善治内涵：过渡性安置政策详解

《汶川地震灾后恢复重建条例》第三条规定了地震灾后恢复重建的六项原则：（一）受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合；（二）政府主导与社会参与相结合；（三）就地恢复重建与异地新建相结合；（四）确保质量与注重效率相结合；（五）立足当前与兼顾长远相结合；（六）经济社会发展与生态环境资源保护相结合。这六项原则高屋建瓴，可以认为是对政府在灾后恢复重建过程中，也就是特定环境和条件下的服务功能的实现所作的高度的概括，初步描绘出一个灾后重建背景下政府善治的清晰图景。如果再结合具体的规定，可以总结出以下几点：

第一，善治是政府能动、积极的治理。

善治的深刻意蕴在于行政权力向社会的回归，其过程就是一个积极服务于民、还政于民的过程，就是一个实现政府与公民社会的良好互动与合作的过程。在这个过程中，应当按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，以回应公民和社会的需要为政府职能定位，能动地建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本的目标是为公众服务，使公众满意。

要进行灾后重建，首先要摸清情况，利于灾后重建规划。《条例》第三章第二十条至第二十四条规定了调查评估的程序，首先明确规定了国务院各部门应当组织开展地震灾害调查评估工作，县级以上人民政府是具体组织调查评估的主体；同时规定了调查评估的具体内容，要求建立建设工程质量和抗震性能鉴定制度。此外，还对地震资料的收集提出了明确的要求。总之，条例上述规定的科学性与准确性保证了重建规划的科学性、可行性和可操作性，是重建质量得到保证的基础。再如第二十五条至第三十三条规定了恢复重建的规划，为了保障恢复重建规划的科学性、严肃性和权威性，明确规定了规划编制的主体和审批的主体，规划编制的原则、要求和程序，并强调规划的权威性和严肃性。这些规定无一不体现出一个进行能动、积极治理的政府形象，其核心功能就是服务于民。

第二，善治是政府秉持“以人为本”理念的治理。

二十世纪八十年代以来，有些国家开始掀起一股行政改革浪潮，其重要价值导向之一是实现由“以政府为中心”的重管制模式向“以满足人民的需求为中心”的公共服务模式转变。这为政府管理提出了一个全新的管理模式和管理理念，即政府的存在是以服务为宗旨的，政府或政府官员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会，即“服务而非掌舵”^[2]。笔者认为，这恰恰符合“以人为本”的理念，把维护人民群众的根本利益放在首位。强调以公民为服务对象，强调政府公共管理的多元主体、多元参与，以尊重公民权，实现公共利益为目标，社会协调运作的综合治理模式。(www.xing528.com)

《条例》非常突出用科学发展观来指导灾后恢复重建各项工作，例如在规划问题上，《条例》第二十七条作出这样的规范：“编制地震灾后恢复重建规划，应当全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施；尊重科学、尊重自然，充分考虑资源环境承载能力；统筹兼顾，与推进工业化、城镇化、新农村建设、主体功能区建设、产业结构优化升级相结合，并坚持统一部署、分工负责，区分缓急、突出重点，相互衔接、上下协调，规范有序、依法推进的原则。”应该说，条文言简意赅、思路清晰，体现了新理念、新思维。

中央政府非常关心灾区人民的疾苦，在《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》中强调：“要抓紧做好永久性住房建设与过渡性安置的衔接，确保受灾群众安全度过灾后第一个冬天。”条例第七条至第十九条则重点并细致规定了过渡性安置的相关事项，要求采取就地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与群众投亲靠友自行安置相结合的方式。同时规定，对投亲靠友和采取其他方式自行安置的受灾群众由政府给予适当的补助，具体办法由省级人民政府来规定。另外，还规范了过渡性安置地点的选址，要求解决好受灾群众临时的基本生活，规范资金与物资的分配和使用，并要求各级政府积极组织生产的自救。此外，还对加强次生灾害的监测、卫生防疫、治安管理和群众的心理援助等工作作了明确规定，处处可见“以人为本”的理念。

第三，善治是政府积极面向未来的治理。

法治应该是一个开放与不断发展的体系，是一种现代化的动态进程，它会随着社会的变迁而变迁^[3]。现代行政法治也应当具备这种现代化的特征，即不仅要总结过去的经验，更重要的是应当面向未来。由于政府既是行政权力的载体，也是行政权力的运用者与责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者^[4]，因此能否长期、协调地解决行政权力与公民权利以及社会公共利益之间的矛盾，是衡量一个政府是否具备服务理念、是否符合现代行政法治精神的重要标准。尤其在面临自然灾害的特别困难的条件下，是否能积极面对困难和问题，是否能解决群众最迫切需要解决的问题，这无疑是对政府执政能力的考验。

《汶川地震灾后恢复重建条例》第三条明确规定了“立足当前与兼顾长远相结合”原则和“经济社会发展与生态环境资源保护相结合”原则，从法律原则的高度指明了政府应当积极面向未来的治理原则。《条例》作为一个针对特殊地域、特殊事件的行政法规，除了突出科学规划内容，坚持规划先行的要求外，特别注重规定了政府在恢复重建过程中应当遵循的实施程序、监督管理事项与法律责任事项等，《条例》明确规定：“地震灾区的省级人民政府，应当根据地震灾后恢复重建规划和当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施地震灾后重建。”并且提出：“城镇恢复重建应当充分考虑原有城市、镇总体规划，注重体现原有少数民族建筑风格，合理确定城镇的建设规模和标准，并达到抗震设防要求。”《条例》还规定：“国务院地震主管部门应当会同文物等有关部门组织专家对地震废墟进行现场调查，对具有典型性、代表性、科学价值和纪念意义的地震遗址、遗迹划定范围，建立地震遗址博物馆。”这些内容考虑周密，都表明了这是一部面向未来、推动今后灾区经济、文化、社会各方面发展的行政法规。