任何社会科学最后必须追究并归纳到人性问题。行政法学的主要研究对象是行政权力，所以权力应该是行政法哲学首先要研究的问题。然而，权力是由人掌握的，研究权力必须研究人，研究人性。对于就研究人自身的社会科学而言，往往都离不开对隐藏在人的行为背后的人性的假设。研究行政法学，也离不开对执掌权力的人的人性的假设。人是什么？人的本性是善还是恶？是既善也恶，还是非善也非恶？对这些问题的不同回答往往会得出不同的研究结论。事实上，对人性的不同假设往往是一项法律制度安排或一种法律观念建立的前提，也是对于政府公共权力存在必要性假设的前提。例如，“绝对权力绝对腐败”作为西方传统控权论的基本观念实际上就是以性恶论为预设前提的。在如何看待政府的最原始属性或最基本属性，思想家们实际上存在很大分歧。除了诅咒政府、提防政府，把政府看作“祸害”“必要的恶”之外，例如美国政治家潘恩说过这样一段话，非常有代表性：“社会是由我们的欲望产生的，政府是由我们的邪恶产生的，这就是政府的起源和兴起。这也就是一种因道德善行无力管理世界而产生的必要的统治形式。同样，这也就是政府设计的目的，即自由和安全。”有些学者则把政府看作“善”，例如《美国政治学说史》的作者梅里亚姆认为：“合法政府是人类所享有的最大幸福，是社会的生命和灵魂。”他认为：政府不是祸害，也不是良药。祸害不在于政府，而在于使政府的压制行为变得必不可少的环境条件。人所享有的最大的幸福中，有些应归功于政府。笔者欣赏全面的人性论观点，对政府既可以也有必要作出“恶”的假设的一面；也可以并且有必要作出“善”的假设的一面。在政府法治论的视野中，人类社会需要政府、需要行政权力是绝对的，而人类社会对政府、对行政权力的约束与规范也是绝对的。政府的善恶归根结底是由于人性的善恶决定的，而人性的善恶在我们看来既非绝对的恶也非绝对的善，而是善恶兼具。因此，我们对于政府的看法也是善恶兼具。政府法治论相信人性有善的、能动的一面，政府也有善的方面，或者说人们期待的就是它的善的方面，但是，我们往往不期而遇的是它的恶的方面。为此，我们主张通过一系列的制度安排和机制设置引导、激励政府从善；同时，政府法治论又主张通过有效的制度设计来抑制政府作恶。正如大思想家詹姆斯·密尔所主张的：“凡主张授予政权的一切理由，亦即主张设立保障以防止滥用政权的理由。”现代经济学家弗里德曼也在《资本主义与自由》一书中写道：“对于现代民众而言，把政府看作一种手段、一个工具，既不是一个赐惠和送礼的人，也不是盲目崇拜和为之服役的主子或神灵。”笔者欣赏先贤们的各种具有哲学光辉的思想，但对于先验的极端的政府善恶理论都保持距离，认为对于政府可以寄予理想，但不可陷于幻想，更要通过法律去引导政府从善，遏制其可能发生的蜕变和异化。在美国立国之先的一份历史性文件（1776年6月12日《弗吉尼亚权利宣言》）中这样记载当时人民的心声：“政府是或应当是为人民、民族或共同体提供共同利益、保护和安全的机构，一旦发现政府不能充分履行这些职责或与之背道而驰，共同体中的大多数人具有不容置疑的、不能取消的权利，来改革、改变或废除它，这种方式将是最有利于公共福利的。”政府法治论继承并发扬这些思想，认为对于人性的预设应该是全面的，对于政府的最原始属性的理解也应该是全面的，其根本指导思想正是倡导政府抑恶扬善。(www.xing528.com)
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