走向政府法治新时代：杨海坤教授行政法学论文选

“理性”是个常用的哲学观念，虽然其意义因学者的理解不同而存在差异，但“理性”最基本的内涵，可以借助于德国法兰克福学派的观点表述为：理性不应该仅仅体现在人们对目的与实现这一目的之间关系的调节上，还应该体现在对目的的正确理解和把握上，体现在对有目的之行为的后果的预见和权衡上。一句话，理性是一种人类选择与调节自我行为的能力，其中包括对目的之选择和确认。它是人类超出动物而独具的一种认识和思维能力，正是这种能力的存在，不仅使我们能够调整达到目的之手段，而且使我们能够建立价值体系，对目的本身作出判断和取舍。因此，完整意义的“行为中的理性是阐述行为的理由并依此行动的能力及其运用”。^[15]以这个标准来衡量，所谓理性的政府，也就是能够确知社会发展的方向，根据社会的实际情形进行决策、规划并行动的政府。加入世界贸易组织，本身就是个在多变的国际经济环境中不断决策的过程，这就要求政府的决策必须建立在科学的事实分析与对策研究之上。

依法治国是我国政治体制改革的基本方向，任何人、任何机构，包括政府都必须受到法律的约束，由此，才能够形成一个透明的、稳定的、可预见的市场环境和社会环境。我们常常说市场经济是法治经济，这意味着市场的主体资格、行为规则等必须纳入法制的轨道，在法律的保障下使市场经济能够得以平稳的运作。但是，由于传统的负面积淀，中国长期以来“人治”占统治地位，权力意识极强而法治意识极弱，无法可依或有法不依、以权压法的现象非常普遍，个人意志、领导意志往往能决定一切，政府的决策者有着过大的任意裁量权，这些都与市场经济的要求背道而驰。十一届三中全会以后，中国已逐步由人治走向法治，而加入世贸组织正是中国大力推进社会主义法治国家建设的一个契机。世贸组织一个重要的原则是要求以立法形式落实的事项不得以具体措施代替；成员国履行对世贸组织的义务，首先是履行它的普遍性或立法性措施。中国政府加入世贸组织协议书中明确规定，中国以修改现行法律和制定新的法律的方式全面履行世贸组织协定的义务，其中许多义务带有明确的强制性。另外，中国“入世”后的8年内，世贸组织每年要对中国进行过渡性贸易政策审议。有关法律的完善和对政策的审议对政府的行为则意味着更为全面更为严格的约束，行政权的运行不仅要严格依据实体法的授权，还要严格遵循程序法的规定，使行政权由一种专断的、任意的、压迫的力量转变为一种民主的、规范的、合作的力量。从这个意义上说，“入世”对中国政府的最深刻影响乃是促使它更快地走向法治化，包括政府机构、组织、编制的法定化，行政程序的法定化，行政审批、行政处罚、行政强制等行为的法定化，政府采购行为、政府投资行为的法定化，政府内部管理、政府外部监督以及执法责任的法定化等。最近，中国政府在这方面做了大量工作，成绩显著。例如国家正在起草制定国家公务员法、行政程序法、行政许可法、行政强制法，已经颁布了政府采购法，最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》等，都表明中国政府正在作出努力。世贸组织新任总干事素帕差认为，中国为遵守“入世”承诺，已付出了很大努力，他认为：“加入世贸组织对中国有利，是因为中国可以借此推动国内经济的发展；对世界有利，是因为各国能从中国的开放中得到回报^[16]。”

应该看到，“入世”使中国从一个相对封闭的经济体系中走出来融入世界经济大潮，各种生产要素的国际流动、世界政治经济形势的各种变化对中国的影响空前增加，这使得难以预测和不能控制的因素大大增加；市场主体进一步多元化，各种利益关系更趋向于复杂化，宏观调控难度加大。从某种意义上说市场经济又是知识经济，笔者认为，这种对新知识的要求不仅是对市场主体而言的，而且首先是针对作为市场的管理者、服务者的政府而言的。在这个所谓“知识爆炸”“信息爆炸”的时代，依靠个人智慧就能正确解决问题的时代已一去不复返，人治传统中形成的决策机制显然已经难以应付这日新月异的现实。“入世”后，政府一个失误的决策造成的损失会更大，甚至无法估量，所以决策机制的改革步伐必须要跟上中国经济的发展步伐，必须建立健全理性的、民主的决策体制，制定科学的决策程序。除了政府决策机制的科学化以外，理性政府的特色还表现在公务员队伍的素质方面，为适应“入世”的需要，必须把社会最优秀分子吸引到政府，政府必须拥有一支高素质、高水平、专业化的公务员队伍。国家公务员必须在思想观念上更新，知识结构方面进行调整，具有极强的宏观决策能力、依法行政能力、社会服务能力和开拓创新能力等。无怪乎，有人说：“中国入世，首先是公务员观念、素质和能力的入世。”没有高素质的公务员队伍，理性政府、法治政府都是一句空话。

由于“入世”不久，当前人们对入世的深远影响可能还认识不足。一种倾向认为入世是一个极大的危险，他们忧心忡忡，认为入世可能是一个陷阱，中国的利益将严重受损，前途不堪设想；另一种倾向则盲目乐观，认为“入世”前后没有任何不同感觉，高枕无忧，认为当前研究加入世贸组织问题已经过热，可以“降温”，无需杞人忧天。笔者认为：我们必须看到加入世贸组织对中国社会将产生的各方面深层次影响，用积极、谨慎、乐观的态度去迎接挑战，并且善于把握和获取利益机遇，从而使加入世界贸易组织真正成为在新的世纪实现中华民族伟大复兴的一个重要契机。

人类历史是一部不断从必然王国走向自由王国的历史，我们有理由相信：“入世”后的中国政府必将依据世贸组织规则的要求大力推进自身的改革，不遗余力地履行中国对世贸组织作出的庄严承诺，并充分运用世贸组织规则维护自身的权利和利益；同时，中国加入世贸组织后，将以“加强国际合作，促进共同发展”为主轴，促进中国自身经济的开放与发展，融入经济全球化潮流，中国政府将同各国政府一起，共同创造一个和平、稳定、繁荣、进步的国际社会，共同推动全球经济增长和多边贸易体制的发展。可以肯定，二十一世纪中国将为世界经济发展和社会进步作出独特的、积极的、巨大的贡献。

（原载《苏州大学学报》2002年卷“东吴法学专辑”）

【注释】

[1]邓小平文选（第3卷），人民出版社，1993：64.

[2]唐任.论WTO的规则的片面性及其对中国未来的挑战［J］.北京师范大学学报，2000（1）.

[3]［美］沃尔·E.莫菲.宪法比较研究文集（3）［M］.信春鹰，译.山东：山东人民出版社，1993：1.

[4]［美］詹姆斯·M.伯恩斯等.民治政则［M］.陆震纶，译.中国社会科学出版社，1996：464.

[5]［美］加里·沃塞曼.美国政治基础［M］.陆震纶等，译.中国社会科学出版社，1994：26.(www.xing528.com)

[6]［美］沃尔·E.莫菲，宪法比较研究文集（3）［M］.信春鹰，译.山东：山东人民出版社，1993：2-3.

[7]丛日云.当代世界的民主化浪潮［M］.天津人民出版社，1999：360.

[8]杨海坤.市场经济、民主政治和法治政府［M］.中国人事出版社，1997：508-509.

[9]张正钊，韩大元主编.比较行政法［M］.中国人民大学出版社，1998：387.

[10]室井力主编.日本现代行政法［M］.吴微，译.中国政法大学出版社，1995：151-152.

[11]王新生.现代日本政治［M］.经济日报出版社，1997：188-189.

[12]［美］汉密尔顿等.联邦党人文集［M］.程逢如，译.商务印书馆，1980：356-357.

[13]［英］威廉·韦德.行政法［M］.徐炳等，译.中国大百科全书出版社，1979：95.

[14]马克思.马克思恩格斯选集（第3卷）［M］.人民出版社，1995：62.

[15]杨春学.经济人与社会秩序分析［M］.上海：三联书店·上海人民出版社，1998：228.

[16]引自2002年10月10日《参考消息》第16版。