政府法治：转变为有限、控权

可以说，“有限政府”是人类进入近代社会以来对政府角色的基本定位。正如美国学者沃塞曼所言：“权力有限的政府原则意味着政府的权力要受被管理者的权利和自由所限制。这一原则基于立宪政府的根本思想：人民把宪法列举的权力和职责授予政府，同时把其余的权力留给自己。这项政治协定意味着政府的行动必须依据法律规定，而法律是得到被管理者的同意（虽然是间接的）而批准的。”^[5]也就是说，有限政府的理论本身就是以承认人民的自主、自治地位为前提的，按照这种观念，政府在市场经济体制运作之中，所扮演的主要角色是“守夜人”的角色，政府的功能即在于确保市场的正常运作，并在“市场失灵”时加以调节。许多国家的实践表明，有限政府对于经济的发展、社会的稳定和人民的自由而言，有着非常重要的意义。

与现代宪法所要求的有限政府理念相反，高度集权则是中国封建社会的基本传统，“父母官”的角色也随之成为清正廉洁官吏的典型形象。虽然在新中国成立后，法律地位上已经明确了“官”、民之间的平等关系，并且将“为人民服务”作为国家机关及其工作人员的活动准则。然而，在传统计划经济条件下，中国政府曾长期扮演着“全能的父爱主义的”角色，企业和普通老百姓都把生产经营活动乃至生存、生活的希望都寄予政府身上，遇到问题不是找市场，而是找“市长”。特别是地方政府，其行政职能、经济职能和社会职能往往重复交叉，集各种功能于一身，成为一个目标多元、功能繁杂的“全能政府”。而这种“全能”的基础并不在于政府能力的突出以及民众能力的匮乏，个中的关键是由于政府全面控制着资源和生产经营乃至生活资料，政府把原本应属于市场、企业、公民的财产权、经营权、决策权通通控制在自己的手中，所以无论企业或者是公民个人，他们无法不依赖于政府的“恩赐”，而政府也竭力地扮演着一个无所不能的角色，管了许多本不该管也管不好的事情，而一些该管的事情却没有管或没有管好。政府虽然在不断“恩赐”的过程中成功地扮演了一个严厉而又似乎无私的家长角色，但在这样一个全面包办代替不允许自主权的“家庭”中成长起来的“孩子”是没有多少自力能力和创新能力可言的。这种现象不仅极大地侵害了企业或公民的生产经营自主权，阻碍了中国经济自身生命力的增强，也为腐败、堕落的滋生和蔓延提供了“温床”，对中国经济的长远发展来说，弊远大于利。改革开放以后这种情况逐步得到了改善，但远没有得到根本性解决。(www.xing528.com)

“入世”以后，以削减和解除政府经济管制为特征的政府改革应成为我国体制改革的重心，政府与市场的关系问题将构成中国履行世贸组织义务的中心问题，因此客观形势迫切要求政府正确认识自身和市场之间的关系，进一步摆正自己的位置，该管的要管到位，不该管的坚决放手，要改变过去指挥一切照顾一切的家长形象，把工作重点放在宏观调控以及为市场创造良好的可持续发展的外部条件方面。正如朱镕基总理在九届全国人大五次会议《政府工作报告》中所讲的：政府主要职能用于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务几个方面。就当前来说，政府精力应主要用于以下几个方面：（1）加速国内行政规则立、改、废的工作，确保世贸组织规则在国内得到统一实施，扫除中国经济融入世界经济体系道路上的人为障碍；（2）在不违背世贸组织规则的前提下进一步完善和创建宏观调控手段，监管市场运行，维护市场秩序合理调整产业结构，“入世”后的中国政府所面对的不再是国内市场，而是世界大市场，经济关系空前复杂，所以对经济的宏观调控、对市场的监管不仅不能削弱，还要有所加强；（3）必须加强环境保护工作，加快社会保障体系的建立和完善，这是市场本身所难以解决但又是确保中国经济持续、稳定、快速发展所必不可少的外部条件；（4）大力完善和改革行政审批制度，“还政于民”，进一步将权利归还企业，使企业真正拥有完整的独立的法律人格，从而真正成为经济大潮中独立自主的市场主体等。总之，只有在政府权力自律、政府职能转变的情形之下，才能够真正使中国的经济发展与世贸组织的要求相符。