发现行政具有公共性的历史已很遥远，在西方可以追溯到古希腊、罗马时期。早在雅典民主时期，人们并不认为政府与个人之间存在不可调和的矛盾，国家（政府）只是一种特殊的社团而已：它是所有公民为追求幸福而形成的一种“公共”（public）组织，即包括一切有限社团的普遍社团。古希腊思想家认为城邦宪法就是规定这种公共组织结构的法律文件。中国古代也有“大道之行也，天下为公”的名言，古代中国思想家认为君王即“公”的代表。但实际上，在文化愚昧和政治专制的时代，行政权力具有显著的特权性、阶级性和垄断性，其公共性极其狭窄，往往是统治者自封的、夸张的，具有极大的欺骗性。出于对封建专制行政权力的厌恶和抵制，在自由资本主义发展时期，资产阶级思想家们又重新鼓吹行政的公共性，政府及其工作人员要成为人民公仆的思想也是在这一时期提出来的。当然，行政的公共性的内涵和外延是不断发展的。在自由资本主义时期，行政权力主要是直接干预社会的强制力，主要表现为维护社会秩序和公共安全的“夜警权”而已。进入二十世纪，由于社会经济、政治、文化的发展，人们对行政权所要求的，不仅仅是消极的行政，而且要求行政积极为全社会提供普遍的社会福利和公共服务，给付行政、服务行政、福利行政等概念应运而生，行政指导、行政契约、行政规划等新的行政权力形式和手段开始出现，行政法律关系也产生了多种形态。细心研究一下就会发现，行政与行政相对人之间关系的民主化是行政公共性内涵和外延发展变化的根本动力。不少国家和地区的学者把现代行政划分为权力行政和非权力行政，认为非权力行政是民主发展的产物。笔者不同意把行政指导、行政契约称为“非权力行政”，而认为称为“弱权力行政”更为合适。行政权力除了强制性权力外，还有报偿性权力、影响性权力、说服性权力等新的形态，归根结底，它们是行政法律关系平等化的产物，也是行政公共性的新发展。主权在民、为民服务要求行政不能再高高在上，仅靠发号施令发挥作用，而要采取更多与行政相对人取得合作的方式达到行政目标。
中国共产党最近提出了执政党是“三个代表”的理论，其中最核心的是中国共产党是全体人民利益的代表，这一认识是有突破性的，把党从集团性、阶级性、阶层性逐步推向全民性、公共性。政府更是如此，随着社会主义民主的发展，行政的公共性特征将更加显著。(www.xing528.com)
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